县农村产权流转交易市场建设中期评估自查报告

县农村产权流转交易市场建设中期评估自查报告

XX县位于宁夏平原北部，辖7镇6乡144个行政村，总面积2059.78平方公里，人口31.2万人，其中：农村户籍人口15.37万人，实种耕地95.31万亩，人均耕地6.2亩。2015年全县完成地区生产总值140.56亿元，农业增加值36.65亿元，占全县GDP的13.6%，地方公共财政预算收入8.6亿元，完成全社会固定资产投资619.94亿元，全县农村居民人均可支配收入11299.8元，高于全区平均水平2181.1元。2014年12月，我县被确定为全国农村产权流转交易市场建设试点县。按照改革试验要求，我们将农村产权流转交易市场建设试点与农村土地经营管理制度改革、农村宅基地制度改革等试点任务有机结合，立足实际、大胆探索、先行先试，紧紧围绕“坚持两个原则，成立一个机构，搭建两级服务平台，明晰各类权属，建立四项交易机制，探索三种交易模式”的工作思路，不断完善体制机制，扎实推进改革试验，确保了全县农村产权流转交易市场规范运行。


一、试点进展情况


（一）坚守改革底线，维护群众利益。农村产权制度改革涉及农民的切身利益，政策性强，敏感度高。因此，在改革过程中，我们始终坚持两个原则不动摇，坚守改革底线不突破。一是坚守三条红线。即：坚持守住土地所有权集体农民所有、承包关系长久不变和遵守最严格的耕地保护制度这三条红线。二是坚持农民自愿。一切改革都必须以农民自愿为前提，充分尊重农民意愿，不搞强迫命令，不下达硬性指标。对涉及农民切身利益问题，由群众“一事一议”民主决策，既维护了群众利益，又防范和化解了矛盾纠纷，确保了各项改革有序推进，社会和谐稳定。


（二）加强组织领导，确保改革试点落到实处。成立了由县委书记、县长任组长，县四套班子分管领导任副组长，县直有关部门和乡镇主要负责人为成员的领导小组，邀请自治区相关部门专家成立指导组，加强试点工作政策指导；印发了《XX县农村产权流转交易市场建设实施方案》，明确试点工作路线图、时间表；把试点工作列入对相关部门和乡镇年度目标管理考核指标，完善考评机制，加大分值权重，同各项农业农村工作同检查、同考核、同验收、同奖罚，确保了农村产权流转交易市场建设试点落到实处。


（三）成立一个机构，搭建两级交易服务平台。为给农民群众搭建一个管理科学、运行规范的产权流转交易平台，经申请自治区金融办批准，于2013年12月挂牌成立了全区首家县级农村产权交易中心。2015年，在全县13个乡镇设立了农村产权流转交易服务站，每个交易服务站配备专、兼职工作人员2-3名，明确1名乡镇分管领导为责任人。2015年12月，经自治区编委会批准成立了“XX县农村综合改革服务中心”，挂XX县农村产权流转交易服务中心牌子，是全区首家成立的农村综合改革正式机构，为农村产权流转交易提供了坚实的组织保障。县交易服务中心开发了农村产权流转交易软件，实行县、乡产权流转交易网络化管理。县、乡交易平台为农民群众提供产权流转信息发布，县乡两级流转交易服务机构为农村产权交易双方提供登记备案、抵押登记、价值评估、交易鉴证、权证变更等服务。


（四）制定完善制度，健全流转交易政策体系。先后制定了《XX县农村产权流转交易管理暂行办法》、《XX县农村产权流转交易规则》、《XX县农村产权交易中心服务流程》和各类产权《交易指南》、《交易鉴证书》等制度和规范性文本，确保流转交易公平、公正、规范、合法。通过规范农村产权流转交易行为，解决了农村集体土地等产权私下流转交易不规范、集体资产流失、交易双方矛盾纠纷突出等问题。


（五）明晰各类权属，夯实产权流转交易基础。确权登记颁证，明晰农村各类产权，是产权流转交易的基础，也是深化农村改革的前提。2012年以来，我县开展了农村产权确权登记颁证工作，通过广泛宣传、实地丈量、三榜公示、农民确认、依法颁证，明晰了农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、农民集体荒地承包经营权、农民宅基地使用权和农民房屋所有权。2015年，进一步规范完善了农村土地承包经营权和宅基地使用权确权登记和信息化管理工作，印发了《XX县农村产权确权登记颁证工作实施方案》，将农村林权、小型水利工程产权、设施农业用地使用权、大型农机具所有权、农村“三资”股权等纳入农村产权确权登记范围，进行确权登记颁证。通过确权颁证，明晰了各类农村产权，扩大了农村产权流转交易范围，拓宽了农民融资渠道，夯实了农村产权流转交易基础。


（六）建立四项机制，探索开展产权流转交易。制定了《XX县农村土地承包经营权、流转经营权和宅基地使用权抵押贷款管理办法》、《XX县农村集体土地承包经营权评估办法》（四个评估办法）等办法，建立了农村产权流转交易价格评估机制、农村产权抵押贷款机制、农村产权自愿有偿退出转让机制、农村产权重新获得保障四项机制，通过改革试点，实现了“两降低两解决”。一是农村产权流转交易价格评估机制。以区域位置、地力条件、经济效益和土地流转价格等因素，确定土地产权基准参考价，由交易双方根据参考价作为抵押贷款和退出转让时协商价格的依据，降低了交易成本；二是农村产权抵押贷款机制。允许农民以土地承包经营权、流转经营权、宅基地使用权等产权抵押贷款融资，并给予利率优惠，解决了农户以往贷款需要三户联保、担保人不愿互保等难题，简化了贷款程序，降低了贷款利率；三是农村产权退出转让机制。以农民自愿退出为前提，且退出产权的农民有稳定收入、固定住所，探索开展农民土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权自愿永久退出转让交易，并给予合理补偿，解决了愿意退出产权农民资产变现难题；四是农村产权重新获得保障机制。以村集体经济组织预留收储承包地的20%作为机动地，对自愿退出土地承包经营权的农户，因生活保障等原因愿意继续承包经营的，可再次获得承包经营权，允许按退出承包地面积继续有偿承包经营，解决了退出产权农民的后顾之忧。


（七）探索三种模式，规范产权流转交易行为。重点探索了农村土地规范化流转、农村产权抵押贷款、农民产权自愿有偿转让三种交易模式。目前，全县农村产权流转交易额达12.3亿元。一是农村土地规范化流转。针对农村土地流转不规范、土地流转矛盾纠纷多等问题,制定了《XX县新型农业经营主体土地流转和经营管理暂行办法》和《关于引导农村土地规模经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》等文件, 不断促进土地规范化流转；探索建立了经营主体准入、监管、考评、扶持、退出机制和风险保证金制度；为规模流转经营主体颁发农村土地流转经营权证书，并赋予抵押融资权能；规范土地流转合同内容并对签订的流转合同进行司法公证；经营主体一次性流转农民土地500亩以上进行报批和风险评估；对县外工商企业流转农民承包地，收取风险保证金，有效降低了土地流转交易风险。对经营主体新增流转土地、示范场地建设、购机补贴等方面给予政策和资金扶持。全县培育种植业新型经营主体356个（家庭农场178个，专业大户96个，农产品加工企业65个，专业合作社15个，股份合作社1个，土地托管1个），流转农民承包地27万亩，交易额2.54亿元，承包和租赁村集体荒地25笔9万亩，交易额1亿元。二是农村产权抵押贷款。为有效破解农民和经营主体生产融资难题，探索开展了农村土地承包经营权、农村土地流转经营权、农民宅基地使用权“三权”抵押贷款试点，农民和农业经营主体可直接用本人或流转、转让、租赁的农村产权做抵押向金融机构申请贷款；抵押贷款利率按照人民银行公布的同档次基准利率上浮最高不超过50%执行，最大限度降低了农民群众的贷款成本；将抵押额度20万元以下贷款业务下放给乡镇农村产权流转交易服务站办理，其产权价值评估由借款当事人和信贷人员协商评估，20万元以上的，由借款人选择县级组织的协商评估组或专业评估机构评估，确保了评估结果公平、公正，保障了交易双方权益；县政府设立了300万元农村产权抵押贷款风险防范基金，对因各种因素造成的产权抵押贷款损失，由风险防范基金和金融机构分别按80%、20%的比例承担，最大限度地降低金融机构风险，充分调动了金融机构参与开展农村产权抵押贷款工作的积极性。全县8家合作金融机构累计办理农村产权抵押贷款1.49万笔6.7亿元，其中：办理流转经营权证书抵押贷款70笔3557.8万元；办理设施农业用地抵押贷款5笔770万元，为农民和经营主体节约利息1800万元。三是农民产权自愿有偿转让。针对进城农民城乡之间“两头跑”、参加城镇职工养老保险有保障想退地、进城经商农民土地流转后资产变现缓慢等问题，探索开展了农民产权自愿有偿转让交易，并出台转让交易办法，严格按照农户产权共有人书面申请、村集体经济组织审核、协商评估、签订补偿协议、交易中心鉴证、兑现补偿费并变更权证六个程序进行。县政府设立了500万元的收储基金与移民安置资金捆绑使用，在村集体暂无条件支付收储费时，用收储基金垫付，农民退出产权收益得到有效保障。农民产权自愿有偿转让交易1750笔2.06亿元，其中：结合插花安置移民，收储农民退出宅基地和房屋1300宗，转让耕地面积6600亩，插花安置移民1174户；对418户农民自发转让 “三权”的交易行为进行规范和权属变更颁证，转让耕地3090亩；新型经营主体转让农民宅基地32宗（43.2亩），建设示范场地11个。据统计，全县1044个自然村庄中，有10%的房屋常年闲置，闲置半年左右的有30%。我县农民“三权”自愿退出中，退出宅基地和房屋的青年农民占70%,退出承包地的老年农民占65%左右。


二、存在的问题


通过开展农村产权流转交易市场建设试点，初步明晰了农村各类产权，为农村产权依法、有序、规范流转交易搭建了平台，化解了农民私下交易引发的矛盾纠纷，激活了农村闲置资源，促进了土地适度规模经营，提高了土地利用效益，实现了农民资产变现，增加了村集体和农民收入，加快了农业产业化进程。但也存在一些问题：


（一）风险保障能力不强。政府财政出资设立风险防范基金并承担80%风险，对于激发金融机构积极性起了关键作用。但是，因风险防范基金规模较小，不具有可持续性。我县产权抵押贷款风险防范基金规模为300万元，目前抵押贷款规模已达6.7亿元，远远超过1：10的放贷比例，根本不能满足风险控制需求，银行对此有顾虑。


（二）社会保障水平低。农村产权流转交易促使一部分农民向市民转变，进一步加快了城镇化发展步伐。但受资金、政策等因素制约，农民产权转让进城入镇后，城镇就业、教育、医疗卫生、养老等社会保障压力加大。全县农村男60岁以上、女55岁以上人口有3.2万人，参加职工和失地农民养老保险的有1.1万人，仅占34.3%。


（三）缺乏专业评估机构。改革试点过程中，需对进入交易的农村产权进行价值评估。如果外聘评估公司评估，评估费用太高，大幅增加了交易双方的经济负担。我县为了降低农民负担，出台了农村土地产权价值评估指导价格，成立了评估委员会并依据指导价进行评估，因没有专业评估资质，评估结果虽有一定的公开性和合理性，但缺乏科学性。


（四）抵押物处置机制不健全。由于农村产权的特殊性，一旦出现贷款违约，金融机构既缺少处置抵押物的法律依据，也缺少流转变现的渠道，抵押物无法或不能在短时间内处置，资产变现很难。


（五）权属变更工作滞后。由于部分农户家庭采用了“打包”退出转让，有的保留自己的承包地，退出子女的宅基地和房屋，有的保留自己的宅基地和房屋，退出子女的承包地，导致权属变更工作进展缓慢。


（六）退出农民集体经济收益分配权益难保障。在农民产权流转交易过程中，村集体经济组织只在国家征占农民承包的集体荒地时，按规定提取30%土地补偿费，其他产权流转交易不能给村集体经济组织带来收益。当地农民自愿有偿退出“三权”后，因承包地没有彻底退出，既未进城落户，又未完全脱离农村，其集体经济组织身份难以确定，导致村集体经济收益分配权无法保障。


三、下一步思路


（一）完善流转交易体系建设，规范流转交易行为。不断提升县乡农村产权流转交易中心服务功能，科学合理建立健全农村产权流转交易市场交易体系；健全流转交易运行机制和农村产权流转交易监管办法、权益保护、风险防范等制度，进一步规范农村各类产权流转交易行为，杜绝农户私下交易。引入社会或其他法人开展农村产权交易，逐步实现农村产权交易市场化，确保农村产权交易公平、公正、合法、有序。


（二）建立健全融资担保体系，不断完善交易机制。一是建立政策性担保机构或担保机制，成立农村融资性担保公司，专职负责农村产权抵押贷款担保。二是加快发展农业保险，逐步扩大政策性农业保险试点范围，增加涉农保险产品，增强农业抗风险能力；探索“贷款+保险”的产权抵押融资模式，健全和完善各类产权抵押协议、评估、担保机制，进一步降低贷款风险，将政府兜底的风险逐步推向市场化。


（三）加强流转交易队伍建设，不断完善交易平台。在现有信息服务平台基础上，建立从事交易信息发布、签证、权属变更、权属处置的交易专业服务队伍，使各类交易主体能及时、充分掌握交易信息，更多地利用农村产权流转交易中心开展农村各类产权交易，逐步形成专业的交易和价格形成机制。


（四）开展农村综合改革，不断扩大交易品种。通过宅基地制度改革试点和新型城镇化综合试点，探索建立农村闲置宅基地和房屋以出租、互换、抵押、转让、入股等方式流转交易机制；不断完善农村自愿有偿转让产权与“被征地农民养老保险”结合机制；探索建立农村老年人以地养老、以权养老机制；探索建立农村产业基金融资贷款、设施农业用地抵押和担保相结合机制，不断扩大交易品种和交易规模，盘活农村各类资源，激活经营主体和农民资产，拓宽经营主体融资渠道，增加农民的财产性收入。


（五）健全抵押物处置机制，畅通资产变现渠道。当借款人不履行到期债务或者其他情形需要实现抵押权时，在保证农户承包权和基本住房权利前提下，支持金融机构依法采取流转、变更债务人、拍卖、变卖、诉讼等多种方式处置抵押物；依托新型农业经营主体成立农村产权经营公司，对承包土地和农民住房进行收储，对流转违约的土地和抵押产权及时开展生产经营，减少政府负担。


（六）加强农村信用体系建设，不断提高交易质量。结合金融机构农村信用体系建设，进一步扩大农户的信息采集和适用范围，积极推进职业农民、新型农业经营主体电子信用档案建设。同时，加强政银合作，建立高效、便捷的风险防范机制，为农村产权流转交易提供准确、完整、便捷的信用信息服务，提高交易质量。