市区社会公共服务一体化融合发展的调研报告

市区社会公共服务一体化融合发展的调研报告

社会公共服务体系包括教育体系、公共卫生体系、公共文化服务体系、社会福利体系等。公共服务体系主要是指以政府为主导、以社会团体和民办机构等为补充的供给主体，为公民及其组织提供基本保障的公共服务而研究建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等的制度安排，最主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。公共服务体系的完善建立对于社会和谐稳定，对于节约社会资源、提高服务效率等具有重要意义。


一、市区公共服务现状


2020年，全市实现生产总值5262.72亿元，按可比价格计算，比上年增长3.4%。市区实现生产总值1917.89亿元、财政收入213.27亿元，分别占全市总量的36.4%、31.2%。


从全省来看，我市GDP全省排名第6，财政收入全省排名第7，财政收入去年出现负增长。2020年一般公共预算支出700.1亿元，同比下降9.1%，占全省比重6.9%。


（一）教育方面


2020年底，全市有幼儿园1026所、普通小学367所、初中199所、高中78所（不含技工学校）。市区有幼儿园338所、小学78所、初中55所、高中24所，分别占全市总量32.9%、21.2%、27.6%、30.8%。


从全省来看，我市幼儿园、小学、初中、高中的数量占全省总数11%—12%,基本处于全省平均水平。我市普通高校数量及本科、研究生招生人数低于全省平均水平。


（二）医疗方面


2020年底，我市有各类医疗卫生机构3662家、床位31594张，各类卫生技术人员49445人，其中，执业医生和执业助理医生20053人，注册护士21081人。市区医疗卫生机构、上述四项指标分别占全市总量的31.6%、34.8%、35.1%、35.3%。


从全省来看，我市每万人有医疗机构6家、床位52.1张，低于全省平均的6.8家、71.2张。我市每万人有医生33人、护士34.7人，分别低于全省平均的43人、46人。


（三）社保方面


2020年全市职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险参保人数分别为268万人、193万人；职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险人数分别为180万人、422万人；工伤保险、生育保险和失业保险参保人数分别为244万人、129万人和113万人。


从全省看，2020年我市基本养老保险覆盖率97.7%，高于全省平均。城乡居民最低生活保障人数为6.68万人；城区居民最低生活保障标准每月810元，低于XX主城区标准每月1102元、温州城区标准每月886元。


（四）文旅方面


2020年底，全市有文化馆10个，博物馆53个，公共图书馆10个、图书总藏量924.74万册。100家国家A级旅游景区、35家星级饭店、168家旅行社、46家高等级民宿、10家省级旅游风情小镇、3家3A级以上景区城、34家A级景区镇、1059家A级景区村庄。


从全省来看，2020年我市文化产业增加值231亿元，占全省比重不到5%，排名靠后。旅游总收入1247亿元，占全省比重15.1%，处于中等偏上，旅游收入总量仍然不多，约为XX的1/3、XX的2/3,与温州基本持平。


二、存在问题


“十三五”以来，我市出台《基本公共服务均等化五年行动计划》，明确了基本公共服务的体系框架和任务目标，基本公共服务整体水平有了较大提升。但仍存在短板和薄弱环节，比如公共服务顶层设计缺乏，公共服务供给不平衡、不充分，公共服务体制机制不完善等等。


（一）公共服务规划缺乏一体化设置。一是存在“各自为政”问题。目前，公共服务缺乏协调机制与顶层设计研究，各领域规划由相关部门从自身的需求和标准出发，独立组织编制。各类设施的布局缺乏一体规划，无法最大程度地发挥公共服务设施的服务功能。二是存在“功能分离”问题。传统公共服务设施功能较为单一，对不同类型设施之间的复合利用考虑不足，比如对近年来社区中心、医养结合等新型综合型空间形态的出现，未来公共服务设施规划应更加关注资源共享，挖掘存量资源，整合新增资源，高效复合利用资源。三是存在“一刀切”问题。在人口老龄化、“二孩时代”的背景下，我市人口年龄结构正在发生重大变化，按照传统标准测算的千人指标、生均用地指标等不再符合新时代需求。针对不同区域人口年龄结构的差异，公共服务设施规划应更加关注老少需求，满足不同区域、不同群体居民对公共服务的需求，实现结构分异化。


（二）公共服务内容缺乏一体化统筹。教育方面：“入托难、入园难、择校难”等问题普遍存在，学前教育托幼所、公办园资源少；义务教育小学、初中总量不足，区域差距明显；高中教育优质资源不多，品质仍需进一步提升；职业教育还没有形成完整体系；高等教育整体实力仍然偏弱，规模和质量在全省靠后。医疗方面：公共卫生应急管理、疾病预防控制、重大疫情防控救治、公共卫生应急保障等四大体系仍未健全，传染病定点收治医院、定点发热门诊、公共卫生检验检测与研究中心、公共卫生检测实验室等医疗机构仍配备不足。疾控体系建设还没有很好拓展到社区、乡镇、农村等基层。基层医疗机构配备不足，全市政府办村卫生室比例未达到省定标准50%以上。医院与医院间没有统一的医疗公共服务平台，电子健康档案、检验检查报告、病例影像等医疗信息不能在各医院间互联共享。社保方面：社保还没覆盖到社会全体人员，“城乡分割”情况仍然存在；农村社保问题比较突出，比如总体投入不足，农民参保意识不强，社保体系及制度建设不健全，养老保险的互济性、保障能力不高。社保“一卡通”和其他公共服务平台还没有完全打通，数据共享、融合程度不够。社保卡与医疗服务、文化服务、旅游服务、金融服务、交通服务等方面的数据共享、融合程度不够，服务功能较为单一。文旅方面：公共文化投入不足，文化服务的内容和形式相对单一，服务队伍和服务能力不强。公共文化服务城乡区域分布不均衡、社会群体之间不平衡、供给与需求不平衡。文旅产业规模不大。2020年我市文化产业增加值231亿元，占全省总量不到5%，仅为XX的1/10，XX、温州的1/2，全省排名靠后。旅游总收入1247亿元，仅为XX的1/3,XX的2/3。


（三）公共服务方式缺乏一体化定位。一是投入单一。公共服务要素流动和资源整合缺少统筹规划 ，各资源要素难以在区域内自由流动和合理配置，地区之间协调难度较大，城区三个区的分工合作和优势互补的格局没有真正形成。二是管理单一。各县市区基本是“各自管理”，“单兵作战”，缺乏联动，彼此间的信息、资源没有实现共享，公共基础设施重复建设、公共服务资源闲置等问题普遍存在。三是运营单一。目前公共服务的运营机构大多数为行业主管部门分支机构或由其管理的财政供给单位，运行所需要的人力、物力、财力基本由政府支付，加重了财政负担，削弱了市场竞争，导致提供公共服务质量的内在动力不足，公共资源配置效率不高。


（四）公共服务质量缺乏一体化评价。公共服务质量缺乏健全的评价标准体系。一是事前评价组织不够到位。公共服务事项的评价程序主要是评价实施过程，较少组织对项目实施前的立项和决策进行评价。二是绩效目标设置不够细化。缺乏具体的评价标准，评价指标体系、评价内容、评价要求等设置不清晰，科学性、可操作性不强。三是对服务满意度不够重视。公共服务中更多注重提供服务，对提供服务后的满意度调查不够重视，缺乏掌握满意度的意识、收集满意度的渠道、提升满意度的手段。四是评价结果应用不够规范。对公共服务评价结果应用不强，没有及时总结好的项目、好的经验复制推广，对服务中存在的问题、群众反映的突出问题没有及时整改到位。


三、几点思考


探索跨区域协作机制，妥善解决超越单个行政区划范围的社会公共服务需求问题，从市级层面妥善解决体制分割、顶层一体设计、相关制度整合、公共资源配置、标准化与信息化建设等问题，为全市推进城乡统筹与社会公共服务均等化创造更好条件。


（一）顶层一体设计


以“增功能、增空间、增活力”为导向，建立社会公共服务一体化融合发展协调机制，顶层设计、分步实施，努力解决人民群众对美好生活需求的“最后一百米”问题。


一要在全局中定布局。加强公共服务一体化的顶层设计和统筹协调，科学合理布局公共服务资源，增强不同公共服务要素改革的系统性、整体性、协同性、贯通性和前瞻性。处理好城市与乡村的关系、空间与需求的关系、利用与整合的关系，逐步完善区、镇、村三级公共服务设施体系优化布局调整与存量资源利用，向公共资源薄弱地区倾斜。二要在任务中定业务。根据我市“十四五”规划及公共服务各领域发展规划的目标任务，加强顶层设计，统筹布局各领域发展业务。关注“教育更加优质、医疗更加高效、文旅更加融合、社保更加完备”，做好各个民生领域的服务供给。三要在目标中定指标。聚焦我市“十四五”期末公共服务领域各项目标，科学设置需完成的各项指标，并合理地分解到每一年、每个县市区，形成可量化的指标体系。加强对指标完成情况的考核，制定绩效考核机制，开展日常跟踪检查，督促各地各部门高质高效完成各项指标。


（二）资金一体保障


结合全市财力状况，多渠道筹集基本公共服务保障资金，加强各地区、各职能部门之间的协调，通盘考虑公共服务预算支出。


一是政府保基本。加大基础性、社会性、安全性公共服务领域投入，强化公共服务职能，创新公共服务机制，进一步明晰城区公共服务领域中市、区两级政府事权、支出责任，调整完善转移支付制度，构建事权与支出责任相适应、财力与事权相匹配的财政管理体系。二是政府买服务。公共服务领域凡适合社会力量承担的，可以通过委托、承包、采购等方式向社会力量购买服务，将公共服务职能转移给社会组织、团体、民营企业，以便有效地降低服务成本、提升服务质量与效率、减轻政府负担。三是高端走市场。引导国有企业、社会力量更多参与高端化、个性化公共服务。积极探索国企通过“国混民”“民混国”“特许经营”等形式参与公共服务发展，更好引导民营企业参与公共服务，探索建立“群众+市场+政府”的共筹共建模式。


（三）资源一体配置


资源配置要结合政策导向、立足地方实际，统一规划、统筹协调，推动政府作用与市场机制相互促进，使公共资源配置更有质量、更加高效。


一要坚持均等配置，推进共享。制定完善公共服务领域的服务设施建设、设备配置、人员配备等具体标准，细化明确公共服务清单，做好“土地指标统一解决、服务人才统一调配、公共资源统一应用”，引导公共服务资源向薄弱地区、薄弱人群倾斜。二要坚持数字配置，提升效能。以数字打通共享渠道、以数字强化场景应用、以数字提升服务质量，加快“城市大脑”建设，深化公民全生命周期“一件事”改革，围绕公共服务领域推进数字化改革，推广数字场景应用，加快数字教育、数字医疗、数字养老、数字文旅等应用向基层延伸。三要坚持精准配置，持续发展。以民众需求为导向，健全完善财政财务、事权划分、资源资产、行政审批等管理机制，加强机构设置、决策实施、资源调控等功能，通过常态化监督和定期考核评估，充分调动各方主体运营公共服务的积极性，保证运营的质量与效益。


（四）标准一体打造


标准化是实现基本公共服务均等化的现实路径，可以优化公共资源配置、公共服务提供方式、公共服务均等化水平，保证基本公共服务的稳定、高效、优质供给。


一要制定公共服务实施标准。以《国家基本公共服务标准（2021版）》为基本遵循，结合我市实际制定完善基本公共服务实施标准，确保“内容无缺项、人群全覆盖、形式多样化、政府有兜底”。二要制定公共服务建设标准。建立完善“市级—县市区—乡镇—村居”相适应的公共设施，采取“政府主导、多方参与、社会公示”模式，在各个层级明确统一、规范的建设标准。三要制定公共服务数据采集及应用标准。建立完善信息共享、统计监测、应用实施等方面标准规范，加强公共服务相关数据的采集、处理、分析、应用，拓展数字服务场景应用，更好提升服务能力。四要制定公共服务绩效评估标准。明确公共服务的评价指标体系、评价内容、评价要求，将公共服务领域的目标任务转化为量化指标，科学评估公共服务质量与效率。


（五）平台一体建设


从“市区组合”到“市区融合”，做好“增量”与“提质”文章，坚持“量上补齐、质上提升”，搭建“政府主导、多元参与、市场补充、数字赋能”的公共服务平台体系。


一要一体建设教育平台。推进城乡教育一体化发展，让不同阶段学生“有学上”“好上学”“上好学”，推进集团化、数字化、品质化办学，探索组建“名校+新校”“优校+弱校”“城校+乡校”等紧密型一体化教育集团，积极推广“互联网+教育”，引入长三角一线城市的教育资源实现共享。二要一体建设医疗平台。加强城区医疗卫生一体化规划，健全医疗卫生人才引进、培养、管理机制，发展“互联网+医疗健康”等新模式，加快构建以“市区中心医院+社区卫生机构”为主体的整合型优质高效服务体系。支持社会资本举办医养、康养结合机构，引导民办医疗卫生机构专科化、高端化发展，形成与公立医疗机构协同发展、竞争互补的良性发展格局。三要一体建设文旅平台。新建和完善一批市级公共文体设施，统筹推进县市区和镇街重大文旅项目，创新开发“红色文化+旅游”“非遗文化+旅游”“海洋文化+旅游”“民俗文化+旅游”等特色产品。探索实施“互联网+文旅”模式，发挥“XX智慧旅游”“畅游一卡通”等平台作用，实现全市文旅“一站式”“订单式”“互动式”服务。四要一体建设社保平台。健全完善社保政策、社保体系、社保制度，推进社会保险扩面提质。加强社保“一卡通”开发应用，畅通与其他公共服务平台的数据共享，推进在教育、文旅、金融、就医等方面的平台互通、信息共享，真正实现“一卡多能、一卡通用”。








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