中西公务员廉政制度比较与启示

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中西方由于在历史、自然地理、民族、文化等方面存在很大不同,造成中西公务员廉政建设上也有诸多不同。在国际著名反腐组织“透明国际”发布的腐败排行榜中，北欧、美国、新加坡廉洁指数均名列前茅。从世界范围看，发展中国家是腐败的高发区，发达国家较好地遏制了腐败，良好的道德教育、健全的法律体制、多维的监督机制、严格的预算开支、透明的政务信息是其廉政建设的共同特点比较中西公务员廉政建设在法律法规，文化理念、监督机构、惩戒制度的差异,将为我国公务员廉政建设提供有益的启示。

一． 中西公务员廉政法制建设对比。

完善的法律制度是法治国家建立廉洁政府制度的基础和前提。多数西方国家都通过法律限制公共权力，政府颁布了许多法律来遏制腐败。如1889年英国政府颁布了首部反腐败的法律《公共机构腐败行为法》，随后又颁布了《防止腐败法》、《人民代表法》、《北爱选举法案》、《许可证法》、《北爱地方政府法》、《犯罪审判法》、《地方政府和住房法》、《反恐、犯罪和安全法》、《信息自由法案》等一系列旨在打击、遏制腐败的法律。在芬兰, 从宪法、刑法、民法 、行政管理法到伦理道德都可用来反腐败。公务员接受金钱、珠宝、家用电器、低利息贷款 、免费旅行等都可被视为接受贿赂,甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。总体来看，我们可以从西方公务员法治建设中看到一下几个特征：第一，针对性。例如法国颁布的《政治生活资金透明法》、《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》、《限制选举经费法》等法律，严格限定了公职人员的财产申报，公共程序透明度和政党选举的经费开支，每项法律都会针对公务员的某项活动行为，做到公务员在行使公共权力时有法可依。第二，全面性。以新加坡为例，在严密的法律之下，新加坡的公务员有着三不：不敢贪、不想贪、 不齿贪。 不敢贪， 是因为政府铺开了一张严密的法律之 网——现行的法律有 400 多种，大到政府权力、企业经营管理，小到公务员行为道德甚至衣着规范都有详细规定。同时，在法律面前所有官职一律平等，新加坡所有法律不因官员级别而限制。对于官员个人作风问题最著名的规定就是《公务员守则和纪律条例》及《公务员指导手册》。这两个文件对公务员的个人行为做出了详细规定，而针对公务员玩忽职守，《公务惩戒性程序规则》则明确规定了相应的处分和程序，哪怕是级别再高的官员也不轻饶。

与此相对应的是，改革开放以来，我国法律也在进一步发展，但仍需完善。首先，我国缺乏具体的反腐败立法，即没有具体的法律规范来限制腐败行为。其次，对于腐败行为的限定过于宽泛，过于粗放。目前，我国的法律规范未能涵盖国家权力设置、监督和惩治腐败的制衡等各个方面。这些规定过于狭隘，缺乏对职务犯罪、行政公开、公务员财产申报和责任追究等问题的法律规定。对于贪污惩罚力度不足，同时对于举报人的保护立法并不明晰。这使得实际现实中贪污腐败现象仍旧频发，对于贪污腐败行为的检举也寥寥无几。中国必须尽快制定专门的反腐败法。同时，要针对当前职务犯罪、行政公开、公务员财产申报和重大责任事故责任追究等常见问题，制定有针对性的、具体的、可操作的法律法规。要加大打击贿赂、受贿、钱权交易的力度，加强责任事故的法律调查，加强对举报人的法律保护，建立完善的法律体系。为反腐倡廉打下坚实的法律基础。

其次，中国的“人治”理念大于中国的“法治”理念。中国传统的“法治”理念导致法治的不完善，给了腐败破坏法律尊严、损害人民利益、损害政府形象的机会。与上述国家不同，中国传统中不存在法治概念，是人治，而不是法治。邓小平曾说“我们这个国家有几千年封建社会的历史, 缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。” 在中国，法律仍然只是政府治理国家、管理国家和社会公共事务的手段和工具。法律只掌握在国家、政府手中，而不能有效地掌握在公民手中。而国家重视决策、方针的制定高于法律、法规的制定。表现在几个方面，首先，法律不能有效地维护公民的利益和权力。二是政府有法不依、执法不严 、违法不究的现象普遍存在。第三，政府剥夺公众权利，以及对公众的申请进行辩护时，经常使用“理由不充分，不与采纳”这样的字眼。社会公众运用法律对政府进行制约形同虚设，这损害了最广大人民的根本利益，损害了人民的权力。因此,为了保障人民民主, 必须加强法制。必须使民主制度化 、法律化 ,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变 ,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。中国缺乏和迫切需要灌输的是真正意义上的法治理念，让法律能够对政府贪污腐败等行为进行制约，能够反应最广大人民的利益和意志，让公民能够运用法律对政府权力进行监督和维护自己的合法权益。

二． 中西公务员廉政监督机制对比

权力是把双刃剑，政府权力运用得好，可以指挥得法、令行禁止、造福人民；权力一旦被滥用，超越了法律的界限，就会滋生腐败，贻害无穷。为了防止权力的滥用，需要对权力进行制约和监督。中西方对于政府权力监督的机制有相同之处也有不同的地方，都专门设立有对于国家权力监督的机构和组织。例如，美国设有“ 廉政公署”或“政府道德署” , 法国设有“惩戒委员会” , 奥地利设有“纪律委员会”,瑞士也有“纪律委员会”。而在我国，廉政机构主要有各级党的纪律检查机、各级人大、各级政府机关设立的监察机关、审计部门、各级人民检察机关。这些机构有力的保证了政府的廉洁性和先进性，是国家反腐败的有利武器。而除此之外，西方国家还善于运用新闻媒体监督和政党监督组作为有效的手段揭露政府腐败行为。

（一） 政党监督

西方的政党除了执政党外，还分为在野党和反对党。执政党执政期间，敌对党和在野党会时时刻刻对其进行敌对式监督，这种政党间的监督即为政党监督途径。在野党和反对党为了将现任执政党赶下台，会从各个方面不断对于现任执政党进行监督，寻找执政党存在的问题。因此，执政党为了维护自己的执政地位，就必须不能松懈，不断完善自己的执政能力和自我监督。例如美国著名的水门事件。

与此不同的是，中国实行的政党制度是：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。民主党派的基本职能是参政议政、民主监督。所谓民主监督，是指民主党派对国家宪法和法律法规的实施情况、对中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、对党委依法执政及党员领导干部履行职责等方面的情况，通过提出意见、批评、建议的方式，进行的政治监督。作为国家政治生活中发扬民主的一种重要形式，民主监督实质上是一种政治监督与社会监督，监督本身具有高层次性和直接性的优势。遗憾的是，这种优势并未有效发挥出来。民主党派成员向被监督者提出的批评、建议数量少，未能很好地履行民主监督职责。不少党派成员认为，纪律监督是“利剑”，法律监督是“钢鞭”，民主监督是“软团”。他们说，人大、司法的监督，是以国家权力为后盾的、具有法律效力（即普遍强制性）的、来自国家政权内部的监督，而民主监督功能是没有法律约束力的一种外部柔性监督。既然是一种柔性监督，当然被监督方可听也可以不听，所以民主监督是没什么优势可言的。这种认识很具有普遍性，自然会导致监督行为的减少。民主党派参政议政的职能往往胜过民主监督的职能，为了保证共产党执政的先进性和廉洁性，就有必要加强民主党派的监督职能，赋予其更强的监督的能力。

（二） 舆论监督

舆论监督是指新闻媒介代表公众权力对权力的运作尤其是权力的滥用以及其带来的腐败行为进行监督的途径。舆论监督为中国式词汇，在西方有类似词语为watchdog journalism,它实际上可表示为新闻监督。在廉洁度高的国家，这种监督形式最为常见。大众媒体在第一时间以文字和图片的海量报道，使权力的运作置于众目睽睽之下，力求使权力运作阳光化，透明化。大众媒体的监督有利于揭露腐败的案例和现象，有利与社会对权力滥用导致的腐败事件进行抨击和谴责。在舆论监督方面，西方国家做的更为出色。西方社会将新闻界视为立法、司法、行政以外的“第四权力”。美国总统杰斐逊曾经写道：“自由报刊应成为对行政、立法、司法三权起制衡作用的第四权力。如果由我来决定是要一个没有报纸的政府，还是一个没有政府的报纸，我会毫不犹豫的选择后者。”此外，西方媒体大部分为私营机构，独立运行，不受政党和国家的约束，以追求利润和曝光度为目标。因此，媒体敢于揭露政治丑闻，以吸引大众的注意力，提高收视率，通过广告攫取利润。这样就对政治形成巨大压力，使得违法官员轻则影响政治发展，重则退出政治舞台，身败名裂。

中国大多数新闻媒体没有独立性，主要新闻媒体的负责人有当地政府任命，因此对当地政府负责，造成了新闻舆论监督对政府的监督有局限性。而且，对于媒体监督，一些党员干部嘴上热烈欢迎，心中拒之千里，至于暗地里通过找人、花钱甚至不惜以行政命令方式破坏媒体监督的行为也不在少数。实在按不下去了，就采取鸵鸟战术，大打拖延仗，致使很多新闻沦为没有下文的“烂尾新闻”。当一腔监督热情遭此冷遇，媒体深感无奈，很有些“不说白不说，说了也白说”的悲怆。新闻媒体的存在不是为了歌功颂德，掩盖事实的，而是为了从公众的角度对官员进行监督而存在的，应给予新闻媒体更高的独立性，让新闻媒体在腐败现象发生时及时披露出来，为权力的阳光运行保驾护航。

三． 中西公务员廉政理念对比

（一） 良好的道德理念

西方国家非常重视公务员道德素质的培养。从培养公民道德素质开始，以英国为例，通过道德教育提升公民的道德素养和预防腐败成为英国政府廉政建设的重要特色之一。尊重生命、公平、诚实、守信、守法是英国的核心道德价值观。这些价值观通过学校开设宗教课进行道德教育，并通过电影、电视、网络、媒体等诸多渠道宣传道德标兵与楷模，倡导健康的生活方式，同时，借助城市公共设施及环境的设计、布置与熏陶，对公民道德观进行潜移默化的影响。北欧也非常重视遵守纪律和法律等良好概念。从孩子身上灌输诚实守信的价值观念，形成一种行贿受贿、以个人利益为目的的权力被社会所唾弃的风气。此外，对于公务员的道德素质也有很高的要求。从1978年开始，美国政 府先后颁布了《政府道德法》、《道德改革法》、《行政部门雇员道德行为准则》、《防止利益冲突法》等 一系列法律，对政府官员、国会议员、国会高级官 员在位期间乃至离任后从业行为进行严格规定，并对官员配偶子女的行为进行相关规定，从而防范杜绝腐败行为的滋生。

对我国公务员廉政建设来说，建立、健全良好的社会价值体系是我国廉政建设必须强化的重要问题。因此，国家要通过学校、社会、广播、网络、影视、媒体等多种渠道树立科学、健康、积极向上的主流价值观，营造良好的社会氛围，建立良性的社会价值体系。加强对官员的诚信选拔。在对每一位即将进入公务系统的人员，进行严格把关，尤其是其道德水平，把道德和能力放在 同等重要的地位，并且在管理中要注意对公务员的培训，使党 的正确思想深入人心，时刻以心中的思想鞭策自己，并且要时刻注意公务员的细微变化，及时发现，及时纠正。

（二） 以薪养廉

中外国家公务员勤政廉政激励机制的不同点在于——腐败低度国家和地区普遍认同“高薪养廉”;而我国则一直存在“高薪养廉”和“高薪不能养廉”的争论, 国家公务员工资收入存在分配不公的现象。如新加坡总理的薪水是美国总统的好几倍。而瑞典在1870年到1970年期间腐败程度较低,就部分归因于政府部门高级工作人员的薪水是产业工人平均水平的12到15倍的事实。新加坡惩治腐败,除了法制健全、措施得力之外, 还有一个重要因素,这就是政府给予官员优厚的薪金和良好的待遇。因为有了很高的薪水，公务员就不愿意冒风险去贪污腐败，违纪腐败的成本过高，不愿意丢失掉高薪水的工作。因此能够有效的降低腐败现象发生。虽然并非百分之百的高薪水公务员都不去贪污腐败，但相比较而言，“高薪”的确能够“养廉”。

近几年来，中国的综合国力不断增强，提高公务员薪水以减少腐败，提高公务员素质是必要的。在我国，有部分官员手中掌控着许多公共权力，国有资产，给他们提供了以权谋私，铤而走险的客观条件。也有另一部分公务员，薪资收入很低，只够养活一家老小，和社会其他职业收入相差甚远，不能带来与体面工作相称的生活质量，因此走上贪污腐败的道路。当主观条件和客观条件都符合的时候，贪污腐败的行为就会频频发生。总体上讲,加薪是正确的决 策。反腐败是一个系统工程, 要从源头上预防和治理腐败,光靠提高公务员工资 ,代价是很大的, 绝对的高薪也是不现实的,也不可能从根本来解决问题。高薪也只能作为整个公务员队伍勤政廉政激励机制的一个重要组成部分。

四． 结语

综上所述, 通过中外勤政廉政机制的比较研究 ,我们知道了世界各国在构建勤政廉政机制的策略和做法上既有共同点, 又因国情的差异而各不相同。西方公务员制度建立早于我国，拥有廉政建设的成熟经验，我们构建中国的勤政廉政机制对其进行借鉴是非常必要的, 但立足点还是要放在自己的优势和长处上, 找出和建立一套解决国家公务员腐败问题的行之有效的办法, 真正从机制，体系，理念全方位预防和治理腐败现象的发生,促进政府进一步公正、廉洁、高效， 防止公务员失范行为的产生，这样才能有力地推动社会主义政治文明建设，形成风清气正的公务员勤政廉政环境。

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