一篇实施工作暂行规定的情况汇报，请老师批评指导

        最近，上级部门准备开展全省海洋行政执法情况调研，要求各地梳理总结《XX省海洋行政执法办案工作暂行规定》的实施情况，形成书面材料。
其中上级部门所给出的调研提纲为：1、《XX省海洋行政执法办案工作暂行规定》的实施成效和问题；2、“谁查获，谁处理”的做法有哪些弊端；3、对案件移交处理有何意见建议；4、一些地方存在“有案不立，有案不查”现象如何制止。
        之前根据校长的建议，写成我市海洋行政执法情况汇报，但第一稿交给科长时被打回来，说是要根据《暂行规定》的内容来写实施执行情况。
现烦请校长对我的第二稿进行批评和指点，谢谢。

关于报送XX市实施《广东省海洋行政执法办案工作暂行规定》情况的函

        2012年《广东省海洋行政执法办案工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）实施以来，我市海洋行政执法工作在省海洋与渔业局、省海监总队的正确领导下，切实贯彻执行上级海洋部门一系的文件和会议精神，坚持“规范、务实、服务”的工作理念，紧紧围绕执法检查和案件查处两个方面，积极拓展海洋行政执法领域，以整顿规范用海秩序，查处海洋违法案件，保护海洋环境为重点，切实规范海洋开发使用秩序，保护海洋环境，全力服务和保障海洋管理工作的开展。现将我市实施《暂行规定》情况汇报如下：

        一、《暂行规定》实施成效：

        2012年至今，全市各级海监执法部门共计立案查处各类海洋违法案件43宗，结案36宗，7宗正调查处理中，共收缴罚款397.178万元。案件类型涉及海砂开采、海洋倾废、围、填海、海岛开发利用等多个领域。

        二、《暂行规定》实施情况：

        （一）坚持执法主体合法依规

        全市各级海洋主管部门严格按照依法行政、文明执法的工作要求开展海洋行政执法工作。现时我市各级海洋行政主管部门均为具有国家法律法规赋予行政处罚权的实施机关，各级海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋违法案件的查处工作，确保所作的海洋行政处罚在海洋行政主管部门的法定职权范围内作出，海洋行政执法查处工作在国家法律法规的框架下开展。

        （二）坚持执法程序合法依规

        一是坚持海洋违法案件报备制度。我市各级海监机构开展执法巡查过程中发现违法用海行为后，严格按照中国海监总队《海洋违法案件立案报备工作暂行规定》要求以书面方式及时报上级海监机构，并完成网上报备工作；二是实行主协办监察员责任制，由立案海监机构指定一名具备独立办案能力的主办监察员以及一名以上协助案件办理的协办监察员对海洋违法案件进行全程办理；三是坚持“属地管理”原则。一般情况下我市海洋违法案件由违法行为发生地的市（区）海监机构负责查办。市（区）海监机构在查办案件过程中发现案情复杂、最低处罚款金额巨大等情况时，及时将案件相关情况书面报告市海监支队并申请移交案件材料。2012年至今，我市查处立案的43宗海洋违法案件中，除市海监支队发现查处并办结的3宗外，其余40宗均按照“属地管理”原则由市（区）海监大队负责进行查办；四是及时报请省海监总队对存在管辖争议的海洋违法行为进行指定管辖，妥善解决争议。

        （三）坚持执法案卷合法依规

        一是坚持“重大案件进行会审，一般案件进行讨论”原则，对基层海监执法机构所查办的海洋违法案件从执法程序、案件取证、法律适用条文、处罚自由裁量权等方面严格把关。市海监支队以及各市（区）海监大队在组织召开海洋违法案件会审时，均按要求邀请上一级海监机构以及违法行为发生地的海监机构参与会审。二是坚持无论案件大小、无论案件复杂与简单，都严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规范操作，调查取证过程符合法律程序和规定，灵活运用各种调查取证方法，证据合法真实，关联性强，掌握案件违法事实清楚、证据充分，取证质量好。能针对具体违法案件，合理运用处罚方法和处罚裁量，做到违法必究，量罚适度，宽严相济，达到了公平、公正规范管理的目的。三是对各市（区）海监大队的海洋行政处罚行为进行监督，并对已经实施行政处罚的海洋违法案件进行评查，确保所有办结的海洋违法案件经得起法律法规和时间的考验，切实提高海洋违法案件质量。据统计，2012年至今，我市各级海监机构办结的36宗海洋违法案件无行政复议撤消，变更处罚决定和行政诉讼情况出现。

        三、存在问题及建议：

        存在问题：

        （一）《暂行规定》中部分条款内容明显落后于日益变化的海洋行政执法形势，执法办案人员无法完全按照《暂行规定》的要求开展工作。如海监执法机构在开展执法过程中发现发生在两市交界海域或相邻海域上的海洋环境违法行为，由于受到《暂行规定》第五条“除法律、法规另有规定外，海洋违法案件由违法行为发生地的县级以上海监机构负责查办”的限制，无权对这类海洋违法行为进行查处。

        （二）《暂行规定》中关于案件移送的规定只有下级海监机构向上一级海监机构移交，且内容表述过于简单。对于地级市海监执法机构之间的案件移交工作却无相关规定或表述。也未对在符合必须移交省总队情形下拒不移交海洋违法案件或拒绝接收海洋违法案件的是否负有相应责任进行规定。

建议：

        （一）“谁查获，谁处理”原则需进一步明确。《广东省海洋行政执法办案工作暂行规定》第五条“除法律、法规另有规定外，海洋违法案件由违法行为发生地的县级以上海监机构负责查办”，“谁查获，谁处理”原则的推行，打破了海监执法机构“各扫自家门前雪”，严禁“地域越权”的原有局面。海监执法机构在开展执法过程中对发生在两市交界海域或相邻海域上的海洋环境违法行为均有权进行查处，极大地提高了海监执法机构查办案件的积极性和主动性，对提高海洋违法案件的查处率具有正面的推动作用。

        但另一方面，“谁查获，谁处理”原则缺乏相应的法律法规支撑。目前，根据“属地管理”原则，除国管项目外，《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规均明确县级以上海洋行政主管部门对所管辖海域具有监督检查权。但“谁查获，谁处理”原则的推行，明显与《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”以及《海洋行政处罚实施办法》（国土资源部令第15号）第五条“除法律、法规另有规定外，海洋行政处罚由违法行为发生地的实施机关管辖。”相违背，从法律层面上，“谁查获，谁处理”原则仅属于部门规章，与国家法律法规相冲突，因此不具有法律效力。

        （二）案件移交规定需进一步细化完善。《暂行规定》第六条“下级海监机构对其查办的海洋违法案件，认为需要由上一级海监机构管辖的，可移交上一级海监机构。有下列情形之一的案件，必须移交省总队：（一）违法填海面积达0.2公顷的；（二）按最低处罚标准计算，罚款额达到100万元的；（三）违法主体为县级以上政府部门的；（四）案情特殊，省总队认为需要移交的”。但《暂行规定》中并无涉及对同级海监机构之间海洋违法案件移交事项的规定。此外，对于符合必须移交省总队情形的海洋违法案件，个别海监机构出现未按要求移交省总队，省总队亦未完全接收这类海洋违法案件的问题，对于拒绝移交以及拒绝接收的情况，  《暂行规定》内缺乏相应的责任机制以及处罚措施。建议省局根据全省海洋行政执法工作实际，制定更为具体的海洋违法案件移交操作细则，特别在上下级海监机构之间、同级海监机构之间以及符合条件必须移交省总队等方面，就移交程序、移交时限、证据材料、责任落实等方面进一步细化，制定可操作的规范措施，使海洋执法案件移交工作开展有据可依。

        （三）杜绝“有案不立，有案不查”现象。一是个别沿海地区政府为推动当地经济发展而忽视海洋法律法规，通过下达行政指令等方式对其具有行政管辖权的海域进行开发利用；个别违法用海项目属于当地政府或者上级部门的重点建设项目，得到政府部门大力支持。海监执法机构容易受到地方政府等多方面压力，查处工作举步维艰。二是个别违法用海项目违法时间久远，在对其进行查处时已处于荒废，无法找到违法当事人，且基层海监机构发现相关情况后未引起足够重视，及时进行跟踪处理，亦未及时向上级海监机构汇报，最终形成历史问题，致使执法工作处于被动。三是个别涉嫌违法用海项目已取得《国土使用权证书》或国土部门核发的相关批准文件。国土部门在涉海用地审批、确权发证上与海洋部门存在信息不对称，也未征求海洋部门的意见。且这类涉嫌违法用海项目的《国土使用证》内并无明确标示所批准的用地范围，致使海监执法部门在查处这类涉嫌违法用海项目时造成技术上的阻碍和困难。

        要制止“有案不立，有案不查”现象，首先要提高政府及相关职能部门“依法用海，科学用海”的法制意识，消除地方政府对办案的干预。严禁出现法律法规为地方经济发展让路的现象，要确保所有涉海建设项目在海洋法律法规的框架下开展。其次，海监执法机构要加大对辖区海洋开发利用的巡查监管力度，及时发现查处海洋违法行为，确保不漏案、不丢案，对辖区内存在的历史遗留用海问题要及时进行梳理和整治。再者，要切实加强与国土部门的沟通协调，建立行之有效的沟通协商机制，在涉海用地的审批上进行充分沟通、协调，防止出现越权审批、违规发证的现象。


                                                                                                               XX市XX局
                                                                                                             2015年9月18日

定于2015年9月19日晚授课点评指导，请做好听课准备。