司法机关工作监督调研报告

司法机关工作监督调研报告

近年来，地方各级人大及其常委会认真贯彻实施《监督法》，在加强对司法机关工作监督上进行了积极的探索，积累了不少经验。然而，从现实情况看，地方人大对司法机关工作监督的实际与宪法、法律和人民群众对权力机关的要求和希望相比，还有一定差距，与人大及其常委会作为国家权力机关应有的地位和权威相比，还存在很多不足。因此，如何深化人大及其常委会对司法机关工作的监督，不断提高监督实效，是值得我们重视和探讨的问题。

一、对司法机关工作监督的现状

司法机关包括法院、检察院、公安机关、司法行政机关及其领导的律师组织、公证机关、劳动教养机关等。《宪法》规定，司法机关独立行使司法权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。《宪法》还规定，“一府两院”由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在《监督法》所设定的监督形式之下，人大及其常委会对司法机关工作的监督主要是听取和审议司法机关的专项工作报告、对法律法规实施情况的检查。

以我县为例，一是听取和审议司法机关工作报告。每年人代会，听取和审议“两院”工作报告，代表审议报告的情况以及意见、建议及时反馈到“两院”及有关部门。闭会期间，根据常委会调查以及群众反映的情况，以常委会会议和主任会议的形式，近年来先后听取和审议了司法机关关于预防未成年人犯罪、反贪污贿赂、预防职务犯罪、司法机关队伍建设等专项工作报告。二是组织开展执法检查和代表视察活动。如，开展普法工作及法律法规贯彻实施情况的执法检查，听取和审议法律法规的贯彻实施情况汇报，组织人大代表视察看守所工作等。三是组织人大代表参与司法机关举行的各种活动。如参加司法机关年度总结会，人大代表座谈会，代表旁听、观摩庭审办案以及公开审理、公开审判大会等。四是督办代表议案、建议、意见、批评和人民群众来信来访案件。对于涉及司法机关的代表议案、建议、意见、批评和人民群众来信来访案件，常委会领导亲自过问，甚至深入司法机关调阅有关案件资料。

实现司法公正是人大及其常委会对司法机关工作监督的最终目标。近年来，我们通过不断加大监督力度，取得了一定成效。一是有效促进了司法机关依法行政、公正司法。随着改革开放不断深入和市场经济的发展，出现了各种新的问题，一些涉法涉诉案件表现出有法不依、执法不公，或者是少数司法干警徇私舞弊，办理关系案、人情案等现象，损害了司法机关的形象。通过加强对司法机关工作的监督，我们及时纠正司法机关工作的错误、错案，维护了司法公正，保证了法律法规的正确实施。二是弥补了对司法机关工作监督的缺位。法律规定司法机关依法独立行使职权不受干涉。法律的这条规定，有助于司法机关依法行使职权，也有利于保护公民的合法权益。但是，由于办案人员的素质、执法水平参差不齐等原因，也容易导致因强调独立办案而听不进不同意见，因强调在法定时限内结案而导致案件质量瑕疵，甚至出现规避法律或违法乱纪，以致侵害公民的合法权益。加强对司法机关工作的监督，既促使司法机关公正司法，也强化和提高了司法机关主动接受监督、程序与实体并重的意识。三是解决了司法工作中的一些难题。“执行难”是人民群众十分关注的一个热点问题，是长期困扰法院工作的一个难点。为推动此项工作的有效开展，常委会通过听取汇报、召开座谈会、开展调研等形式，向法院提出了工作建议，支持法院抓好落实整改，促使法院提高了执行效率，有效地推动了工作。

二、存在的问题及其原因

《监督法》颁布实施以来，我县人大常委会进一步规范了对司法机关工作的监督，监督工作实效不断体现。但客观地说，这离法律和人民的期望相比，还有一定差距，常委会监督职能的发挥仍显不够到位、监督层面还比较狭窄、缺乏刚性监督手段等情况依然存在，具体表现是“三多三少”：

一是程序性监督多，实质性监督少。人大工作的性质和地位，决定了“依照程序办事”成为人大工作的重要特点。在当前的监督过程中，我们往往对监督的程序非常重视，存在实质性监督偏少、重程序轻实效、重决议轻执行的问题。

二是“柔性”监督多，“刚性”监督少。在监督工作实践中，听取专项工作报告、视察、执法检查等常规的一般性的监督手段运用较多，而询问、质询、特定问题调查等刚性监督，以及撤职、罢免等刚性监督手段没有得到有效使用，监督效果还不明显。

三是提出意见多，跟踪落实少。人大监督权的行使，包括知情、调查、审议和处置四个环节。而问题的解决与落实，处置环节则决定了人大监督工作的成效。人大在组织代表视察、专题调查、专项报告审议结束后，一般都会形成书面材料，交司法机关办理。对一些重要议题的审议，还会作出审议意见或决议。而审议意见和决议是否落实、有关部门是否认真整改、问题是否真正得到解决，跟踪问效较少，存在走过场现象。

存在上述问题，究其原因，有主观的也有客观的。一是思想认识上的障碍。有的同志对人大工作的性质、地位、作用认识不足，把人大的监督视为“履行法律手续”，把人大看作“二线机构”。有些同志认为，人大监督本身就是难事，要得罪人，在监督中搞一团和气，甚至讳言监督。认识上的无为思想，导致了行动上的无力。二是监督主体缺乏主体意识和使命感。行使监督权往往流于形式，对现有的法律法规不能很好地充分贯彻实施，程序性的监督多，实质性的监督少，缺乏应有的针对性和权威性。三是监督的滞后现象，缺乏应有的约束性和预见性，缺乏监督深度。四是司法机关内部监督机制不够完善。司法工作透明度不高，队伍素质参差不齐，接受监督的自觉性不够，容易引发社会对于判决、案件侦查是否合理的怀疑，降低了法律的权威和司法机关的公信力。

三、加强和改进人大对司法机关工作监督的思考

去年底，各地陆续完成了人大和“一府两院”的换届选举工作，新一届人大常委会已经开始履职。新形势下，人大及其常委会如何更加有效地发挥作用，进一步加强和改进对司法机关工作的监督？我们进行了一些思考。

（一）进一步提高对司法机关工作监督的认识。

一是要进一步提高思想认识。对司法机关工作的监督是落实《宪法》和法律精神的需要，是人大工作的重要组成部分。人大对司法机关工作监督的不作为其实就是一种失职。司法机关只有自觉接受人大的监督，才能牢牢把握和行使好人民所赋予的司法权，才能真正把对法律负责与对人民负责、把实现最广大人民群众利益与保护当事人合法权益结合起来，才能实现社会主义政治文明。加强人大对司法机关工作的监督，是促进司法公正的需要，是维护社会公平正义的需要，也是加强司法队伍建设的需要。

二是要注重创新工作理念。加强对司法机关工作的监督，不仅表现在监督形式上，更重要的是使监督工作能够紧贴党委的中心工作，这就是对那些严重影响社会稳定的问题、群众反映强烈的热点、难点问题，要重点加以监督，一督到底，抓出成效。在监督理念的创新中，还要处理好局部与全局、监督与被监督、动机和效果以及当前和长远等各种关系，真正讲求监督实效。

（二）准确把握好对司法机关工作监督的原则。

要想取得实质上的监督效果，必须正确把握监督原则，达到监督形式和效果的统一，增强对司法机关工作监督的权威性。

一是坚持党的领导原则。要围绕党的大局开展对司法机关工作的监督，使监督保持正确的目标和方向。

二是坚持依法监督的原则。要以宪法和法律为准绳，以事实为依据，结合权力机关所具有的职责与权限，依法提出监督意见，避免监督工作的随意性。要严格遵守监督法的规定，做到敢于监督、善于监督，既不越权，又不失职，从而最大程度发挥作用。

三是坚持集体行使职权的原则。人大集体行使职权的特性，决定了只有充分发挥人大及其常委会的整体功效，依法行使监督职权，才能保证对司法机关工作监督的合法性和监督结果的法律强制力、约束力。

四是坚持事后监督的原则。人大实施监督，主要是针对已经发生法律效力的司法行为，一般应当在司法机关形成决定、判决、裁定之后进行。但也不排除事中甚至事前监督，特别是对个别程序严重违法，办案人员违法乱纪，如超期限羁押、索贿受贿、刑讯逼供等，就要事先及时监督，避免可能造成的不良后果，最大限度维护当事人的合法权益，达到监督的真正目的，防止司法不公和司法腐败。

五是坚持不直接处理问题的原则。对发现有问题的案件，及时地转交司法机关办理，并且支持司法机关独立办案，而不能越俎代庖，直接处理。

六是坚持监督和支持相结合的原则。对司法机关工作的监督，既是一种制约，也是一种支持，其目的是为了督促、支持司法机关公正司法。因此，要在工作中加强与司法机关的沟通联系，融监督于支持中，积极为司法机关排忧解难，通过监督和支持并重，更好地促进司法公正。

（三）建立健全对司法机关工作监督的相关制度。

实践中，要通过不断建立健全和完善各项制度，使人大及其常委会对司法机关工作监督的规范化、科学化，这样既便于人大及其常委会监督权的有效行使，同时也便于司法部门遵循和自觉接受监督。

一是完善审议反馈和跟踪监督机制。对于每次常委会提出的意见以及作出的决议决定，司法机关都要在四个月内将办理和落实情况向人大常委会报告。常委会要不定期地组织常委会组成人员和代表对落实情况进行检查，督促司法机关把常委会的决议、决定、审议意见、建议落到实处。

二是建立与司法机关的沟通联系制度以及重大事项向人大常委会通报制度。进一步加强与司法机关的沟通和联系，帮助司法机关解决工作上的疑点、难点问题。要求司法机关将本系统进行的重大改革、实施的重大举措、开展的重大活动以及社会反响比较大的案件的办理情况及时向人大常委会通报，使常委会能够及时、准确地了解和掌握司法部门的工作动态，有针对性地实施监督。

三是完善拟任命司法人员任职条件审查、法律考试制度。对提请任命的法官、检察官严格实施任前条件审查、法律考试制度，进一步增强司法机关工作人员法制观念及接受人大及常委会监督的自觉性和主动性。

四是建立司法类信访件信息分析机制。通过涉法涉诉案件的归纳分析，总结类案的特点规律，不仅可以为司法监督提供选择的议题，而且有利于司法监督的有的放矢，督促司法机关完善内部监督制约机制，增强监督实效。

（四）探索创新对司法机关工作监督的方法。

一是把认真接待和处理涉法涉诉信访件作为司法工作监督的一项有效路径。近年来，人民群众对司法不公、执法不严的问题反映较多，向人大信访的案件也逐年上升。我们认为，信访件的办理不能等同于个案监督。因为人大接待和处理涉法涉诉信访件，督促司法机关纠正冤假错案，维护社会的公平正义，是法定的职责，也是人民的要求。因此，要严格按照法律的要求，关注一些重大的、有影响的、具有代表性的、严重影响到人民群众利益的案件，通过研究信访件反映的问题，提出意见和建议，而不作出决定；通过启动和运用司法内部监督程序，而不代行司法权的方式，达到解决问题的目的，不失为一种司法工作监督的有效方式。必须注意的是，在此过程中，要严格把握处理信访件范围，正确处理转办件和司法机关独立行使司法权的关系，切实做到既不失职，又不越权。

二是通过启动法律监督来加强对司法机关工作的监督。司法制度的设计赋予了检察机关对诉讼活动实行法律监督的法定职能。基于此，人大可以通过发挥自己的监督职能，监督和支持检察机关依法履行诉讼监督职责。也即监督“监督者的监督工作”，来推动司法不公问题的解决，进而达到公正司法的目的。

三是探索法官任后书面述职和评议。针对司法不公现象，要把对司法机关工作监督的重点放在与行使法律最密切相关的司法人员上，要在注重规范法官、检察官行为上下功夫。可以探索法官、检察官任后书面述职制度，要求其紧紧围绕履行宪法、法律法规情况、履职情况及勤政廉政情况定期向人大常委会书面报告。对信访中反映问题较多、较突出的法官、检察官组织适时的评议。实施过程中，可以通过召开座谈会听取意见，走访案件当事人和律师，以问卷调查的形式征求社会各界的意见等方式，加强对司法人员的监督。在此基础上，召开常委会会议，听取被评议对象的述职报告和调查组的调查报告，对被评议对象进行民主测评，形成评议意见。

四是加强规范性文件备案审查。实践中，人民法院、人民检察院也制定一些规范性文件，直接涉及公民、法人和其它组织的权利和义务，但目前对这些规范性文件备案审查缺乏相应的认识和重视，也未纳入监督法所规定的备案审查范围。因此，要加强对司法机关规范性文件备案审查工作的探索，进一步保证《宪法》和法律的正确实施。

（五）充分发挥人大代表作用增强监督的广泛性。

人大代表是国家权力机关的组成人员，是国家权力机关的行为主体，充分发挥人大代表作用，是人大常委会开展对司法机关工作监督、提高监督实效的重要基础和依托。要充分利用人大代表联系群众广泛，了解社情民意，能够及时真实听到人民群众呼声、意见和要求的优势，积极为人大代表参与司法机关工作监督创造有利条件，以增强人大监督的广泛性、经常性、及时性和实效性。

一是组织人大代表开展执法检查、视察、民主评议等多种形式的活动，发挥人大代表在司法机关工作监督中的作用。人大的监督不是单向的施于司法机关，而是沟通的桥梁，人大代表通过行使监督权力的活动走进司法机关，深入了解他们的工作。在与公众的沟通和交流中，就可以更加准确有效地做好解释和普法工作，使社会公众理解、信任司法机关工作，尊重司法权威。

二是健全人大代表旁听庭审制度。要求各级人民法院对于公开审判的案件，邀请同级人大代表旁听。人大代表在旁听时发现的问题当庭可以向法院提出批评、意见和建议，增强对执法人员执法行为的约束力，使他们严格依照法律认真地对待每一案件的审理。

三是建立人大代表接待选民、信访者制度。对于群众反映的有关司法机关中存在的问题，及时将有关情况反馈到司法机关，要求司法机关及时予以答复。这不仅可以使人民群众的合法权益得到有效保护，同时也使社会矛盾得到及时化解，避免问题进一步扩大化，较好地维护法律的尊严和司法机关的形象，有利于促进司法机关的工作。

（六）加强人大司法监督队伍的建设。

人大及其常委会对司法机关工作的监督具有很强的法律要求。从事监督工作的同志要懂得法律、熟悉人大工作和司法工作，具有高度的责任心，才能适应对司法机关监督工作的形势和要求。因此，要重视人大司法监督工作的队伍建设。一方面要抓好自身的法律知识学习，适时举办各种法律法规学习、培训班，提高专业素质；另一方面，要加强与司法机关的干部交流，使人大的干部队伍适应新形势下开展司法监督工作的需要。

加强对司法机关工作的监督，是时代赋予人大及其常委会的光荣职责，也是人大及其常委会践行“三个代表”重要思想，认真贯彻落实科学发展观的具体体现。人大及其常委会要更好地履行职责，进一步提高监督质量，通过有效的监督维护社会公平正义，推进司法机关工作，为维护政治稳定、促进经济发展创造优越的法治环境。