党政机关公文格式的新变和“实践难点”研究

2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）（以下称新条例），其中的第三章是公文格式。《党政机关公文格式》（以下称新格式）“根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》的有关规定对GB/T 9704—1999《国家行政机关公文格式》（以下称旧格式）进行修订。”[1]2012年6月29日发布，7月1日实施。新格式代替《国家行政机关公文格式》，党政机关公文格式主要发生了哪些新变？这种新变围绕应用写作学科中的问题和体现出的特点又是什么？新条例和新格式已经施行一年多来，工作中出现哪些“实践难点”？这些是当今应用写作学术界和公文写作实践者最为关注的，也是学习贯彻新条例、新格式的必须破解的问题。

一、  党政机关公文格式的七大新变

结合新条例、《中国共产党机关公文处理条例》（以下称旧条例）和旧格式以及《国家行政机关公文处理办法》（以下称旧办法）等内容，进行梳理分析，我以为，这一次修订后党政机关公文格式，其主要新变我把它简单地归结为七句话——

新变之一：格式分为三部分。党政机关公文种类合二为一，必然要求公文格式作出相应的调整和修改。新格式规定“本标准将版心内的公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分。”[2]旧条例规定“版头，由发文机关全称或者规范化简称加‘文件’二字或者加括号标明文种组成，用套红大字居中印在公文首页上部。”[3]旧格式“将组成公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。”[4]

对新格式、旧条例和旧格式三者内容比较分析。一是，新格式与旧条例比较，“版头”的含义和范围不同。旧条例中的“版头”含义相等于新格式中“发文机关标志”，范围也较窄，而新格式将“公文首页红色分隔线以上的部分称为版头”；二是，新格式与旧格式比较，同样公文格式的第一部分，名称叫法不同。旧格式叫“眉首”，新格式称“版头”；三是新格式将内容繁多的公文格式要素，整体思考，统一“命名”，并且划分为三部分。而旧条例中没有这种明确的统一划分的“意识”，这是党政机关公文格式最为重要的新变。

新变之二：左上角为“份密紧”。归结为这第二句话，内容十分丰富。一是份号、密级和保密期限、紧急程度编排在左上角。党的机关公文“密级”原来旧条例就规定在左上角，而国家行政机关公文不同，旧格式规定“秘密等级和保密期限”、“紧急程度”标识在“右上角”[5]。新格式统一将这三个格式要素编排在“左上角”；二是公文只要涉密，必须标注份号。旧办法第三章公文格式第十条规定，“‘绝密’、‘机密’级公文还应当标明份数序号”。这就是说，一般“秘密”等级不用标注份号。而新条例第三章公文格式规定“涉密公文应当标注份号”，就是说，涉密和份号两个格式要素是同时出现的；三是公文只要涉密，这三个格式要素编排的先后顺序，一定是“份密紧”。这一点很重要，因为旧办法的规定，国家行政机关的“秘密”等级的公文，是不用标注份号。如需标识紧急程度，顶格标识在版心右上角第一行。现在根据新条例，公文只要涉密，编排先后顺序一定是“份密紧”。

新变之三：标题“标点”“三要素”。归结为这第三句话，有两层意思：一是根据实际情况，增加标题的标点符号。旧办法规定，“公文标题应当准确简要地概括公文主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”[6]但是，新条例中没有“一般不用标点符号”这类话的限定；二是标题必有“三要素”。这些年来，在实际工作中，旧办法中“一般应当标明发文机关”中的“一般”两字，人们通常会理解为：“发文机关”可以“标明”，也可以不“标明”，或者操作为有“眉首”的，“发文机关”可以不“标明”，没有“眉首”的，才“标明”“发文机关”。而这一次新条例在第三章公文格式规定得很清楚“标题。由发文机关名称、事由和文种组成。”今后，党政机关公文标题，必有发文机关名称、事由和文种“三要素”。

新变之四：成文日期用数字。这是第四句话的归纳。旧格式规定“成文时间，用汉字将年、月、日标全；‘零’写为‘○’”；旧条例规定“成文日期应当写明年、月、日”；而新格式规定“成文日期中的数字，用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称”。旧格式、旧条例与新格式三者内容略作比较，我们得出结论：根据新格式规定，党政机关公文成文日期用阿拉伯数字，不是用汉字。

新变之五：署名、页码不可少。这里涉及“署名”和“页码”两个问题。先说前者“署名”问题。，旧条例第三章公文格式第八条规定，“发文机关，署名应当用全称或者规范化简称，位于正方的右下方。”旧办法对国家行政机关公文没有规定，在行文的实践中一般不署名，仅仅是加盖公章而已。而新条例规定“发文机关署名。署发文机关全称或者规范化简称”，新格式规定的内容是，“加盖印章的公文”或者“不加盖印章的公文”等都要“编排发文机关署名”；再说后者“页码”问题。“页码”在工作实践中，这些年来一直在使用。这一次，新条例第三章公文格式第九条规定“公文一般由份号．．．页码等组成”，意在增强“页码”概念，强化规范意识和效能意识，更好地发挥党政机关公文的“文书”、“重要工具“作用。所以，今后党政机关公文“署名、页码不可少”。

新变之六：特定、普发不盖章。这是党政机关公文格式主要新变的内容之一，放在本文的第三部分“难点”中详细论述。

新变之七：说声baibai主题词。新格式规定：“删除主题词格式要素”[7]，这无疑宣告“主题词”完成了它的“检索”、“归类”的历史使命，从此将退出党政机关公文格式的现实“舞台”。党政机关公文格式发生新变，这是归纳的第七句话。

二、公文格式新变:围绕学科中三个基本问题、体现出三个特点

党政机关公文格式的内容新变，主要围绕三个基本问题，即要素、位置和要求。具体讲，就是公文格式要素的取舍，公文格式要素位置的编排，格式要素的具体要求。这是公文格式中的三个基本问题，也是应用写作学中的三个基本问题，且理论地位极为重要。这也是我第二次提出这个观点，我把它称之为“公文格式三个基本问题理论”。早在1997年我就提出“公文格式它主要是指组织要素、位置和具体要求。”[8]从共时态分析，近几年出版的应用写作或者公文写作的著作中，一般都有“机关公文写作”、论述“公文格式”的内容，一定会论述到这三个基本问题或者相关的问题；从历时态分析，一部现代中国应用写作发展史有近百年的历史，在中国革命、经济建设和改革开放三个重要历史时期中，几代应用写作的专家、学者和众多公文写作实践者每每谈论及公文格式，反复研究、讨论的，也是这三个基本问题或者相关的问题；每一次“办法”，或者“条例”等公文格式内容的修改，总还是围绕这三个基本问题。这一次，新条例第三章公文格式规定的18个格式要素，主要围绕的就是这三个基本问题。离开这三个基本问题中的任何一个问题，在理论上，任何一个公文格式要素，都无法讨论和研究；在实践中，任何一个公文格式要素，都无法编排和制定。

党政机关公文格式新变明显体现出三个特点。一是党政机关公文格式作了“合二为一”的统一化处理。甚至对于党政机关公文用纸都作了统一化，新条例第三章公文格式第十二条规定“公文用纸幅面采用国际标准A4型。”新格式是根据新条例对旧格式进行修订，这种“合二为一”的处理，就使我国的党政机关公文处理工作走上了一条科学化、制度化、规范化的发展道路；二是合中有“分”。从整体看，党政机关公文格式“合二为一”，从具体的格式要素看有“分”的特点。例如，新条例第三章公文格式有“附件说明。公文附件的顺序号和名称。”还有“附件。公文正文的说明、补充或者参考资料。”这是从原来使用的格式要素“附件”中，分离出来的。这种“分”也更加科学合理。因为新条例规定的合理，它为工作实践的规范，创造了条件；三是有加有减。格式要素增加或者减去，这是党政机关公文格式作了“合二为一”统一化处理所必须采用的方法。例如，新条例与旧条例比较，新条例减去 “版头（指名称）”、“主题词”等格式要素，增加了“附件说明”、“页码”等格式要素。这就体现出了党政机关公文格式新变的第三个特点。

理论上搞清楚党政机关公文格式的新变，主要围绕这三个基本问题，并且在解读新条例公文格式部分中，感悟和梳理出公文格式新变体现出的三个特点，我们在工作实践中就会变得更加自信、更加成熟和更加规范。这就是简单讨论这些问题的重要意义。

三、还需要关注党政机关公文格式的四个“实践难点”

新条例和新格式已经施行半年多，从操作层面看，公文格式在工作实践的制定中，遇到一些问题，其中又有几个“实践难点”。因此，结合新条例和新格式的要求，破解这些工作难点，并且把它具体编排的式样，用几句话来通俗化的归纳，对于学习贯彻新条例、新格式，意义最大。

实践难点之一：“多个签发人”的问题。新条例第三章公文格式第九条规定，上行文应当标注签发人姓名。工作中遇到多个签发人，签发人姓名如何规范编排？我以为“多个签发人”的具体编排可以归纳四句话：

“依次均匀，‘最后’同行，距离为4（mm），上空二行。”[9]

它包含四层意思：一是签发人姓名按照发文机关级别依次编排，每行两个姓名；二是最后一个签发人姓名与发文字号处在同一行；三是最后一个签发人姓名与红色分隔线，距离为４mm ；四是“签发人”三字与发文机关标志位置上空二行。

实践难点之二：“联合行文加盖印章”的问题。新条例第三章公文格式第九条规定，公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。新格式对“联合行文加盖印章”的问题，也作了规定。但是，工作实践中究竟该如何操作和制定，并且熟记它？“联合行文加盖印章”的具体编排，可以简单概括为四句话：

“每排最多３个章，不得超出不相交，最后一章居中压，成文日期右空4。”[10]

四句话中前两句意思比较清楚。第三句意思为，在多个加盖印章中，最后一个印章居中下压成文日期；最后一句中的“右空4”，指印章下端标识成文日期，右空4字。记住这四句话，多个加盖印章之间以及与成文日期，在工作实践中如何操作，便变得十分简单了。

实践难点之三：“不加盖印章的公文”的问题。新条例第三章公文格式第九条规定，有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。新格式对“不加盖印章的公文”的问题，也作了规定。党政机关在公文处理工作的实践中，最需要的是简单操作。同样，对此的问题，可以简单概括成四句话：

“右空二字排‘署名’，下面一行编日期，”右移二字是首字，特殊情况右空二。”[11]

这里，需要解释一下的是后两句。第三句意思我举例说明：例如，成文日期“2013年2月20日”首字的编排，要比上面的“发文机关署名”的首字，向右移二字；第四句中的“特殊情况”是指，当成文日期长于发文机关署名时，应当使成文日期，右空二字编排，同时“发文机关署名”右空字数增加。当然，这四句话适用于“单一机关行文时”，新格式规定“联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。”[12]

实践难点之四：“附件”的具体编排问题。新条例第三章公文格式第九条中，分别规定了“附件说明”和“附件”两个问题，我这里主要讨论后者“附件”实际编排操作的问题。附件。新条例中，解释为“公文正文的说明、补充或者参考资料。”新格式也用四行字对它也作了规定。对“附件”的具体编排问题，我也简单概括为四句话：

“另面编排版记前，左角首行标‘附件’，附件标题居三行，特殊情况编文号。”[13]

这里，应该注意：一是，附件一般是另面编排，并且放在“版记”这一格式要素的前面；二是，“特殊情况”是指“附件与正文不能一起装订时，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。”[14]三是特别注意这四句话是根据新条例新格式新要求的新概括，与《国家行政机关公文格式》中“附件”的解释，已经发生很大变化，党政机关在公文格式编排、制定过程中，应该注意这些差异性。

（作者单位：中共上海虹口区委党校副教授教研室主任）

[1]参见中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会2012-06-29发布的中华人民共和国国家标准GB/T 9704—2012，《党政机关公文格式》前言。

[2]同上，第2页。

[3] 参见中共中央办公厅《中国共产党机关公文处理条例》第三章公文格式，1996年5月3日印发。

[4]国家质量技术监督局《国家行政机关公文格式》，1999－12－27批准发布，2000－01－01实施。

[5]同上，参见第2页。

[6]参见国务院《国家行政机关公文处理办法》第三章公文格式第十条，2000年8月24日发布，2001年1月1日起施行。

[7]参见《党政机关公文格式》前言。

[8]袁士祥著《应用写作学导论》第106页。百家出版社，1997年2月。

[9]参见《党政机关公文格式》图4联合行文公文首页版式2。

[10]同上。参见图8联合行文公文末页版式2 。

[11]同上。参见图6公文末页版式2 。

[12]同上。参见第4页。