探索建立城管执法公安保障机制的思考

探索建立城管执法公安保障机制的思考

近年来，随着经济社会和城市建设的快速发展，公众对于拥有更好的城市品质和更高的人居质量有了新的期待和要求。新时代带来新挑战。在当下城管执法领域法律法规不健全、城管执法力量相对薄弱的情况下，城管执法工作面临的环境日益复杂，违法相对人妨碍执法人员执行公务、暴力抗法等问题在各地时有发生，探索建立城管执法公安保障机制，成为解决城管执法难问题的重要突破口。


一、建立城管执法公安保障机制的必要性和可行性


以浙江省为例，根据《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》文件的要求，经过体制改革，城管执法部门集中行使市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理（室外公共场所无照经营）、公安交通（人行道违法停车）、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防（民防）、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权。这些执法事项不仅在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切，还有可能面临复杂的社会矛盾和大量的历史遗留问题，执法工作必然触及违法相对人的切身利益，容易引发抵触情绪，成为激发矛盾的导火索；加上城管执法领域上位法缺失、法律体系不健全，城管执法部门缺少强制性措施、执法手段单一、威慑力不足，有时甚至连获取违法行为人的身份信息都存在困难，在碰到妨碍城管执法工作的违法相对人时，执法工作的开展更加捉襟见肘、举步维艰。


2015年，中共中央、国务院出台《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，提出公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。同年，浙江省人民政府出台《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》，提出建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接。这充分体现了党中央、国务院、省政府对综合执法和城市管理工作的高度重视，为我省建立城管执法公安保障机制提供了重要的政策依据。


此外，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十九条规定，侮辱、殴打市容和环境卫生工作人员或者阻挠其执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第四十七条规定，阻碍市容环境卫生行政主管部门、城市管理行政执法部门和其他有关行政主管部门工作人员依法执行职务，或者侮辱、殴打市容环境卫生作业人员，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国人民警察法》第六条规定，人民警察的职责包括维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等。这些充分体现了公安机关负有维护城市管理治安秩序的重要职责，为我省建立城管执法公安保障机制提供了法律依据。


二、各地探索城管执法公安保障机制的宝贵经验


面对综合行政执法和城市管理工作的新形势、新任务和新挑战，各地在建立城管执法公安保障机制上进行了诸多有益探索、值得借鉴。


2014年，上海市出台《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》，要求公安部门建立保障城管综合执法的工作机制；区县公安机关明确专门的力量，配合城市管理综合执法队伍开展工作；区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长。2015年，上海修订《上海市城市管理行政执法条例》，从法律层面上明确规定，区、县公安机关应当确定专门力量、明确工作职责、完善联勤联动机制，在信息共享、联合执法和案件移送等方面配合本区域内城管执法机构开展行政执法工作。


2015年起，海口市先后出台《海口市公安城管联合执法工作实施方案》、《海口市公安城管联合执法示范点建设指导工作方案》，推行“公安+城管”联合执法改革，通过有效整合公安、城管的力量，实现“公安+城管”融为一体、联动联勤；同时，建立公安、城管领导交叉任职机制，任命市公安局副局长兼任市城管执法局局长，各区公安分局局长兼任副区长并分管城管综合执法工作，派出所负责综治的副所长通过选派挂职方式担任各区镇（街）城市执法中队中队长，明确理顺公安部门在城市执法中的职责和职权。


三、关于建立城管执法公安保障机制的几点建议


建立健全城管执法公安保障机制，既不是将公安干警转变成综合行政执法人员行使综合行政执法方面的行政处罚权，也不是将综合行政执法人员转变成公安干警行使警察权，而是通过公安执法与城管执法的有机结合，实现1+1>2的执法效果，攻克城市管理顽疾，提升城市整体面貌。我省应做好顶层设计，建立长效机制，在积极借鉴其他地区宝贵经验的同时，结合我省实际，出台城管执法公安保障制度，明确公安机关应确定专门力量，为城管执法部门提供执法保障。


（一）建立执法协作制度。城管执法部门在开展工作中，认为需要公安部门采取相应措施加强管理，从源头上消除或者有效遏制违法行为发生的，可以向公安部门提出书面建议。公安部门接到城管执法部门的建议书后，提出切实可行的对策并有效落实。公安部门在开展工作中，认为需要城管执法部门在一定时期内对某一类违法行为加大巡查力度，巩固行政管理效果的，可以向城管执法部门提出书面建议。城管部门接到公安部门的建议书后，提出切实可行的对策并有效落实。同时，在开展热点难点、季节性问题等集中整治及重大活动、重要时段时，公安部门和城管执法部门可开展联合执法，提高整治效果。


（二）建立取证协作制度。城管执法部门在查处违法行为时，需要公安机关协助调取监控视频、行政相对人身份信息等证据材料的；需要公安机关协助开展调查询问、现场勘察等取证的，公安部门积极给予支持配合。


（三）建立现场协作制度。城管执法部门在查处违法行为过程中，发生违法当事人不配合、阻碍执法人员执行公务或暴力抗法的，公安部门根据就近原则，迅速调动辖区内警力到达现场，协助城管执法部门维持秩序、开展执法，防止矛盾升级。


（四）加大打击妨碍公务、阻碍执法等违法行为的力度。公安机关应当依法、及时查处妨碍城管执法人员执行公务和暴力抗法的行为，维护法律权威和城管执法人员的合法权益，为综合行政执法和城市管理工作创造良好的外部环境。对于妨碍城管执法人员执行公务或暴力抗法的，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的”的规定，予以处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。若构成犯罪的，依法追究其刑事责任。


（五）建立阻碍依法执行职务案件告知制度。对阻碍城管执法人员依法执行职务案件的处置情况，公安部门要及时告知城管执法部门案件处理结果。


（六）建立交流学习制度。通过开展两部门执法人员业务交流会等形式，围绕依法行政、文明执法、立案取证等方面进行探讨和交流，及时总结和研究解决存在的问题。同时，共同开展法制宣传活动，对涉及城管执法保障工作的典型案例加大宣传，提高广大市民群众支持配合城管执法工作的意识。







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