公文知识系列之二十一:机关公文写作的性质特点及内在规律

    公文写作是领导决策过程中一项重要的参谋工作，属于精神生产范畴，这种精神生产是以客观事物和所获得的感受与认识作原料、以无比精细的大脑思维作设备、以变幻无穷的语言符号作工具，因此公文写作是一种复杂的精神生产活动。

    机关公文是各级党政机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达党的路线、方针、政策、指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况，依法行政和进行公务活动的重要工具。因而，机关公文写作应当是在写作活动一般规律和原理指导下，根据公务活动的客观需要，以党和国家的方针、政策、基本原则和国家的法律、法规为指导，运用科学原理和写作技法，完成对公务文书的撰写。本文仅就机关公文写作的性质、特点及撰制技法规律谈一点浅见。

    一、机关公文写作具有鲜明的研究性与参谋性

    公文写作者以其特有的身份和特殊的方式，参与机关的决策的文字资料准备，为此，机关公文写作与一般文章写作有着不同的内在本质属性，归结起来，主要体现在以下两点：

    1、机关公文写作是一种综合性的研究工作。在全面建设小康社会的历史进程中，各级党政机关的各级领导抓改革、抓发展的任务十分繁重，因而，秘书人员高质量、高效率撰写出高水平的公文，可以使领导者腾出时间和精力谋大事、抓大事。起草公文是各级机关秘书人员为领导发挥综合性研究参谋作用的重要方式。这种综合性的研究工作和参谋作用突出表现为公文写作者必须站在理论高度，持续、全面地认识和把握一个地方或单位工作建设的情况和进程、本质和规律、问题和经验，为机关单位的发展不断提供系统的、全面的、切实有效的理论产品。文秘人员时常跟随领导左右，比较了解其所思所想，况且领导有领导的优势，文秘人员有文秘人员的优势，两方面优势结合在一起，可以优势互补，思想互相碰撞，才能产生思想火花，才能写出政治性、思想性、针对性、操作性、前瞻性兼而有之的好公文。因此，机关公文写作是理论与实际相结合的工作，又是年年月月持续不断的、长期的、艰苦的、创造性的工作。在这种综合性研究活动过程中，“写作”只是其中的一个重要环节。没有这种持续不断的研究，公文写作便无法进行，机关公文的质量也无法保证。

    2、机关公文写作是领导决策过程中一项重要的参谋工作。公文写作是机构决策的重要参谋工作，它参与领导的决策和指挥活动。这种参谋作用，是出现在决策之前，主要是指它一方面要掌握全面情况，做领导的耳目，使领导能够统观全局、审时度势，作出科学的决策；另一方面，它还必须通过综合研究，提出完整的、具体的、经过论证的决策或指挥方案，供领导决策参考；同时，它要通过创造性的劳动，把领导的决策思想和决策的内容用公文表达出来，并给予论证，使决策内容具有严密性和科学性。应当注意的是，尽管公文写作在整个决策过程中发挥着重要的参谋作用，但只有参谋职责，没有决策性质。

    二、机关公文写作具有法定的权威性与规范性特征

    机关公文写作与一般写作存在许多共性，诸如都是表现技法与各种智力和非智力因素的综合运用，都有一定的操作行为，都是由主体、客体、载体、受体四个基本要素构成的行为系统等。然而，机关公文的制作，是辅助领导决策、推动公务活动开展的重要工具，属于特殊文章，具有法定的权威性与规范性。其特征主要体现在3个方面：

    1、机关公文写作是受命性的写作（遵命写作）。机关公文写作出于进行公务活动的需要，出于社会群体的需要，在写作过程中受到了种种限制和约束。这是由机关公文的指导性、权威性决定的。公文的发出意在实施，一经发出，便成为规范人们行为活动的有效文书，如不执行或违反，就会受到监督机关的制裁和追究。作者在写作前必须得到代表机关或组织集体意志的领导人授权。这种授权包含着一系列的限制，诸如作者应该写什么，持怎样的思想观点，给什么人看，什么时候完成等。

    公文起草者在撰写某一份公文时，在很大程度上不是取决于个人的写作愿望或意图。公文写什么，公文的主要内容是什么，什么时候时间写公文，一般要按照领导的意图，或依照决策层和全体成员意愿，在机关单位主要领导人的授意下进行“遵命”写作。如机关单位的主要领导人要求将某一工作情况用书面的形式上报，就要求秘书或有关人员马上拟定“报告”文书；在起草过程中，公文表述什么主旨，运用什么材料，提出什么建议，汇报什么内容等，都是受制于授意者（领导者）的，必须“代机关立言”。写作者在公文写作过程中，不能自作主张，抒发己见，任意发挥，这些需求都是由公文写作的受命（遵命）性写作特点所决定的。因此，公文写作动机只能是根据公务活动的客观需要，由领导集体或负责人做出自觉安排，一般不允许带有个人的随意性和自发性。

    2、公文写作具有较强的实用性和时限性。公文写作的权威性来自可行性和执行性，是要安排部署工作，解决实际问题的。公文是依法行政和进行公务活动的工具，是办事的工具，而工具是要使用的。公文写作就是为了指导实际工作和公务活动或处理工作中出现的问题，如有的是为了传达机关意图，有的是为了反映情况、汇报工作，有的则是对重大问题提出处理意见，还有的是对重大行动作出安排等。这说明了公文写作是为了某些工作的需要，或为解决公务活动中的某一实际问题，具有很强的实用性和直接的功效性。一篇高质量公文和它在公务活动中所发挥的积极效用，关键在于公文写作者对公文写作意图的准确把握，使公文对指导工作具有很强的实用性，或对解决处理公务活动中的具体问题有很强的针对性。遵命写作的前提和归宿还应当体现以人为本的行政理念，充分考虑公文应用后的实际效果，才能撰写出有用、有效、有力的公文作品。

    公文写作受时间的严格约束，公文起草者在日常公文的起草中都受着十分严格的时间限制。有时一份公文必须在几天，或一两天内撰写出来。一旦遇到要紧上报或向下传达的重要事项（如请示、布置工作性的通知、批复等），由接受领导意图开始到起草成文，必须在两三个小时写成甚至在一两个小时之内撰写完成。公文写作一般容不得公文起草者寻找到“灵感”或等“灵感”来了才写，某份公文必须在什么时间内拟定完成，有着严格的时间约束。

    3、公文写作体现鲜明的法定性和定向性。公文写作的法定作者是指依法成立并能以自己的名义行使职权和承担义务的国家机构和其他社会组织（统称为机关），公文内容代表的是机关意志，它必须以机关的名义或法定代表人的名义制发。公文的拟定者虽是个人，但他是代表集团意志来写作。同时公文的目标或目标确定，不是来自于公文写作者自身写作欲望的需要，而是由公文写作者的上级或领导者根据政治、经济、行政管理工作以及公务活动的需要来确定，公文写作者只是按上级或领导者既定意图的需要“代人立言”、执笔写作。

    机关公文写作是一项集体参与的法定程序性工作。法定作者在集思广益中产生相应的责任、约束和限制。一篇公文，特别是一篇分量较重、容量较大的公文，从内容到形式，从主题确立到提纲编制，再到草拟、审核、修改、定稿，都不是写作者个人所能左右得了的，往往需要多方参与，发挥集体力量。重要公文的写作过程通常是先组织一个写作班子进行集体讨论，集思广益，分工负责，然后由秘书人员执笔；公文初稿撰写完毕，又要在一定范围内征求意见，加以修改，有时这一环节需要反复多次，最后才能定稿送领导人审阅签发。这一写作过程就是为了保证公文对集体意志准确无误地表达，避免公文起草者个人意志的狭隘偏颇。为此，公文写作是一个群体智慧共同发挥的过程，表达了机关意志。公文一旦发出，便具有法定效力。从这个角度讲，公文撰写者在公文写作过程中需具有强烈的法律意识，知法、守法，依法行文，要排除自我表现意识，不能将个体意志置于群体意识之上，把个人意见塞进文稿，公文写作必须一切服从发文机关的意志，服从传达领导意图的需要，经得起法律法规的检验。

    任何文章都有一定的读者对象，即写作学上所说的受体。机关公文写作的读者（受体）是定向性的，因为机关公文有着特定的阅读对象，具有明确的指向性。公文写作时一般要在台头上具体写明“主送机关”、“抄送机关”或在附注中标明阅读（发送）对象，如：上行文，读者是下级单位；平行文是平级或不相隶属机关单位。涉密公文一般都标有秘密等级，如绝密、机密、秘密的字样，以及保密期限，公文在运转过程中需妥善保护，失泄密者要受到责任追究。

    三、善于把握机关公文写作的内在规律

    随着改革开放和现代化建设的飞速发展，机关办公自动化、规范化水平的不断提高，对机关公文提出了新的更高的要求。提高写作水平关键要靠实践，核心是要在实践中深刻领会公文内涵，准确把握写作标准，全面提高驾驭文字的能力水平。

    机关公文写作有其自身的规律性。笔者认为，应在实践中着重从以下三个方面去把握其中的规律。

    首先，注重积累是机关公文写作的关键。公文写作者需要积累素材、积累知识、积累经验、积累智慧。最为重要的是通过工作实践的积累有效地盘活知识，把知识变成智慧，把智慧变成能力，厚积而薄发。其中，一个至关重要的环境是材料积累。因为，材料收集是撰写机关公文的基础，古人云：巧妇难为无米之炊，兵马未到，粮草先行。因此，收集材料是机关公文写作的一个起点，影响着整个公文写作的速度和质量。

    机关公文写作，需要一个“预热”过程。公文的起草者，最起码的一个条件就是他必须是了解情况的人。即使是在机关工作多年的同志也是如此，无论其笔头上的功夫有多强，如果对机关或范围的现状与历史、政策与措施、局部和全局还缺乏必要了解，也仍然难以完成公文写作的任务。积累材料应掌握三个原则：

    1、立足于本部门、本单位。公文起草者对本部门、本单位的工作状况、决策的形成和实施情况应该做到心中有数，特别是对一些基本情况，如职能、性质、人员配备、中心工作、任务与计划的完成状况等，应该了如指掌，如果缺乏对整体的了解，在认识和分析问题时就会产生局限性。

    2、着眼于本行业、本系统。从工作性质上看，任何一个机关以及机关内的一个部门，都属于一定的行业，而每行都有自己的特殊情况和专门的政策规定。公文起草者如果缺乏行业材料，写作时就有可能说外行话。公文起草者如果对这个系统内上下情况了解得不够，那么对本单位、本部门履行职责活动情况的掌握就可能是片面的和孤立的。因此，必须“大处着眼，了解全局”。

    3、关注社会上的有关情况。事物是相互联系的，有些事物的产生和发展可能具有更广阔、深刻的社会背景和原因，因此对本地区乃至更为广泛的社会范围内的有关材料也应该注意收集，它们对于认识和分析事物往往具有重要意义。例如，商业企业就应该关注社会的生产状况、人民群众的消费状况和财政金融状况等，对此一无所知或知之甚少，就会陷入盲目性。了解深入了，才能“如鱼得水，游刃有余”。

    其次，要善于把握谋事的规律，不断提高解决问题的能力。公文写作者要学会当参谋，擅长拟对策、出谋略，逐步锻炼熟悉参谋之道，提高以文谋事的水平。要学会运用马克思主义的立场、观点和方法分析解决问题。学会全面地看问题，善于把握事物的全貌，避免犯“盲人摸象”式的错误；学会历史地、本质地、辩证地看问题，善于把握事物的过去、现在和未来，从中把握发展的趋势；学会相对辩证地看问题，既善于在面中谋点，自觉把区域的发展放在全国或全球化的大背景下去思考和谋划，又善于以点带面、以小见大，力求把握事物的规律。具体讲，一是要提高发现问题的能力。要在深入调查研究中掌握信息，先人所知。发现问题是解决问题的前提。公文写作的目的是为了解决问题，只有首先发现问题，才能有针对性地提出解决问题的办法。二是要提高研究问题的能力。公文写作不同于一般性的工作，它既不是决策，也不是执行决策，而是参谋。要善于分析形势，把握事物的发展趋势，增强预见性，力求使参谋能够参在点子上、谋在关键处。必须勤于动脑，善于思考，弄清产生问题、影响发展的原因，才能在写作中提出切实可行的对策。

    再次，要善于把握谋文的规律，不断提高驾驭文字的能力。撰写公文必须研究写作技巧，提高“以文载道”的水平。一要提高搜集研究素材的能力。善于详尽地搜集和占有相关的素材，经过甄别，认真分析，贴近主题，合理取舍，去粗取精。二要提高适应公文体例的能力。善于运用不同文种的思维方式、内在要求和语言表达方式，按不同公文的体例规范进行构思、谋篇、表达思想、观点和主张。三要提高把握公文写作背景的能力。既善于按照公文主体的角色定位去思考问题、阐述思想，表达观点，安排部署工作任务，又要善于充分考虑公文所面对的对象、时间和空间环境的影响，提高公文的针对性。四要提高升华提炼的能力。善于把上级精神、外地经验和本地实际融会贯通，确立主体、提炼观点、精炼语言，把“普通话”和“外地话”转化为“地方话”，转化为符合本地本部门实际的工作思路和举措。五要提高总结反思能力。为什么同样从事公文写作，有的人进步快，有点人进步慢？原因就在于善不善于在实践中不断回顾总结反思。只有不断地总结反思，才能不断地探索把握其中的规律。六要提高创新能力。要善于拓宽思维空间，不断挖掘内涵、拓展外延、更新语言，实现思路、观点和语言的创新，不断提高驾驭文字的能力。

    （摘自：《办公室业务》2011.1，《机关公文写作的性质特点及内在规律》作者李文娟）