可持续发展视域中的领导行政决策探讨

可持续发展视域中的领导行政决策探讨　　

熊正良　

　

可持续发展既是经济社会持续健康发展的一种过程性状态，也是经济社会持续健康发展的结果性状态。我国实施可持续发展战略，实质上是要开创一种新的发展模式，使国民经济和社会发展逐步进入良性循环的轨道。本文拟就地方领导干部行政决策怎样运用可持续发展推动地方经济社会协调发展作些探讨，仅供地方领导干部参考。　　

一、准确把握可持续发展的科学内涵是实施领导行政决策的重要前提　　

可持续发展这个概念究竟有着怎样的科学内涵？这个认识问题不解决，就会在实践中出现误判、误用，甚至引起无序和混乱。对于地方领导干部的行政决策来说，正确理解和准确把握可持续发展的科学内涵，至关重要。它不仅直接决定着地方政府的政策取向以及由此决定的评估指标、测量方法和其他配套制度，甚至还会直接影响当地经济社会的发展水平和进步程度。　　

可持续发展是一种注重长远发展的经济增长模式，指的是既能够满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展。能够构成可持续发展概念的应当包括经济、社会、环境三个方面的内容，这里姑且把它叫做可持续发展的“三要素”。目前，多数地方领导干部强调“三要素”在可持续发展模式中是并列的。只要“三要素”加和综合资本是增长的，就是可持续发展的。按照这种逻辑理解，只要物质资本增加可以抵消用货币形式表示的自然资本的减少，即使自然资本退化超过了生态门槛，也仍然属于可持续发展。　　

同时，也有一些地方领导干部认为，在可持续发展的“三要素”中，环境是最为重要的决定性因素。他们强调环境的自然资本具有绝对的独立意义和不可或缺性。这种观点认为，任何意义上的经济增长都是以环境的自然资本减少为代价的，因而均是不可持续的。其中，有的甚至借助当前国家对生态环境保护的重视来佐证自己的观点。这样的理解不免具有绝对化和反向发展的思想倾向。　　

由于地方领导干部对可持续发展的内涵主要存在上述两种不正确的认识，结果不是以促进地方经济社会发展和增加GDP为理由乱作为，过度开发环境资源，破坏环境资源平衡系统，恶化了自然生态环境，就是以保护自然环境和维护自然生态平衡为理由不作为，导致了区域经济社会发展停滞不前，不利于我国生产力水平的提高和人民物质文化生活不断增长的实际需要。　　

可持续发展概念的提出，起源于环境问题。因为从根本上看，自然资本的可替代能力是有限的，而不是无限的。如果可再生能源的开采规模超过再生能力、不可再生资源使用规模超过替代速度、环境容量使用规模超过自然承载能力，那么，自然资本的稀缺就会成为制约经济社会发展进步的关键性因素。许多自然资源减少到一定程度，最终将具有不可替代性。而环境服务等关键自然资本一开始就具有重要的不可替代性。　　

因此，可持续发展的科学内涵应当强调的是在环境、社会、经济“三要素”之间具有依次包容的关系。也就是说，可持续发展意味着更多的约束性条件，不仅要求整合资本有非零的增长，同时要求各项资本的结构是合理的，特别是要求关键自然资本是不可减少的。而由此决定的依次包容的发展模式，也就成了可持续发展的科学内涵和要义。地方领导干部在推动可持续发展战略落实的过程中，对可持续发展的内涵一定要深刻领悟，科学把握，保持定力。　　

二、科学设定可持续发展的评估体系是实施领导行政决策的重要关口　　

在推动地方经济社会发展过程中，那种强调自然资本的独立意义和不可或缺性的观点具有绝对化和反向发展的思想倾向，加上其“不作为”的行为模式阻碍了当前改革发展所需要的物质资本建设和积累，结果遭到来自不同层面的批评，再加之地方领导干部本身出于所谓政绩上的考虑，所以在地方领导干部的行政决策中，真正采用这种模式和行为方式的并不多见。　　

当前，能够主导地方领导行政决策及其行为方式的还是那种将经济、社会、环境“三要素”并列的可持续发展模式。其主要表现为，在设定指标评估体系上仍然采用经济、社会、环境“三要素”简单相加的方法进行指标评估和测量计算，并以此为标准衡量可持续发展的水平。结果导致在许多地方出现了这样的情况——经济增长是以自然资本的过度消耗为代价的，甚至大大超过了自然承载能力，而当地领导干部却仍然认为只要经济增长速度超过环境消耗，这个发展就具有可持续发展的性质。　　

虽然中央政府对这种指标评估体系已经修正和改变，但从对高经济增长地区的可持续发展指标评估情况来看，过度开发自然资源的现象还是大量存在的，资源高消耗的问题并没有得到有效解决。而在经济欠发达地区，这一问题表现得更为突出，对资源消耗为所欲为，毫无节制。一些地方领导干部认为，越是欠发达地区越要加快发展步伐，GDP的增长幅度应当高于全国平均水平。基于这种认识，他们便通过牺牲环境生态平衡系统的方式来推动当地经济社会发展。　　

很显然，这些地方领导干部的发展思路和做法还停留在原有指标评估体系的考核方法上，把经济增长速度等同于可持续发展。但是，基于原有的指标评估体系无法表达可持续发展的科学内涵，也不利于地方经济社会的可持续发展。所以，地方领导干部应当总结经验教训，舍弃现有的指标评估体系和测量计算方法，按照可持续发展的科学内涵，重新在政策制度上研究制定可持续发展的指标评估体系及其考核计算方法。　　

针对可持续发展，尽管有些学者设定了一些不同的指标评估体系，但这些指标评估体系是否科学管用，检验的标准只有一条：经济增长既不能依靠过度开采自然资源，超过自然资源的承载能力，也不能不顾社会基本需求的满足，让可供利用的自然资源失去生产价值。否则，所设定的指标评估体系就不具有可持续性。　　

设定可持续发展的指标评估体系，是一项复杂而又具体的动态系统工程，但是，只要把握住检验标准，我们就不难发现，在推动可持续发展过程中，发达地区需要降低自己的过度消费，为欠发达地区腾出满足基本需求的物质发展空间，欠发达地区则需要在生态门槛之内实现经济社会发展，两者需要通过不同的方式实现可持续发展。　　

三、推动绿色化的可持续发展新模式是实施领导行政决策的重要目标　　

在可持续发展中，资源环境恶化的状态是地方领导干部必须面对和解决的“瓶颈”问题。而解决这个“瓶颈”，不能头痛医头、脚痛医脚，必须寻求根本之策。这个根本之策，就是以推动绿色化的可持续发展新模式为抓手，采取保护和治理相结合的方式方法，彻底扭转资源环境恶化的现状，进而培植和优化资源环境。这就是可持续发展源于资源环境问题但又高于资源环境问题的理由所在。　　

对于地方领导行政决策而言，理解绿色化的可持续发展新模式是十分重要的。何为绿色化的可持续发展新模式？概括起来讲，绿色化的可持续发展新模式既是构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，也是养成勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。与此同时，还应将其纳入社会主义核心价值观范畴，注重培养和形成人人、事事、时时崇尚生态文明的社会新风尚。　　

在一定意义上讲，如何最有效地利用资源和最低限度地产生环境污染，既是绿色化发展的本质要求，也是人类社会可持续发展战略在现代化中的体现。中央于2015年5月正是提出“绿色化”，先后完成了顶层设计、明晰了路径选择，指出了经济社会转型的发展方向。从中央有关“绿色化”的文件中，我们可以体会到，构建绿色化的发展模式也就成了推动地方可持续发展的重要目标。　　

在“十三五”期间，我国可持续发展的紧迫性将进一步凸显，经济社会永续发展、人民生活质量、社会福利和生态资本的要求越来越高。把构建绿色化的发展模式作为地方可持续发展的重要目标，就要求地方政府在行政决策中必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。　　

面对日益严重的资源环境恶化问题，推动绿色化的可持续发展新模式，应该是标本兼治的，而不是只强调其中的某一个方面。也就是说，一方面，不能只重视末端治理而不重视源头预防，将可持续发展停留在环境治理的水平上，发现问题再出手；另一方面，也不能因为有了源头预防就放弃末端治理，问题出现后应立即治理，在苗头上阻止不良事态的扩大。只有坚持标本兼治的保护治理原则，绿色化的可持续发展新模式才能步入良性循环的轨道。　　

地方领导干部在实施绿色化的可持续发展战略中，应把行政决策的重点放在生态环境质量总体改善，生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少，主体功能区布局和生态安全屏障基本形成的目标任务上，以此推动绿色化的可持续发展新模式得以顺利实现。　　

四、推动可持续性发展地方行政领导应充分发挥不同组织的不同作用　　

可持续发展涉及经济、社会、环境方面的不同利益。地方领导干部在行政决策中，应从主体方面，注重引导、规范不同组织和不同机制发挥的各自作用，进而实现政府机制、市场机制、社会机制有机联系，推动可持续发展的合作治理。　　

各类组织的功能不同，在可持续发展中担当的社会责任也不同。因此每个组织并不对可持续发展具有全部责任。对于提供安全高效可以盈利的私人物品和私人服务，应该是企业组织承担全部责任；对于有环境影响的产品，企业组织和政府组织都具有责任，前者具有生产责任，后者具有监管责任；而对于社会团体发起的参与解决的问题，即所谓自愿责任，就要按照能力高低承担相应的责任。　　

实现可持续发展，需要作出理性限制——为了全局利益，放弃局部利益；为了长远利益，放弃眼前利益；为了多数人利益，放弃小团体利益。尤其是在当前利益群体趋向多元化的历史转折时期，更要强调可持续发展是多方面的合作共赢，是各种群体共同意识下的多元行动。也就是说，要实现可持续发展，需要政府的体制性力量和企业、社会非体制性力量两方面的整合。明确这一点，对于地方领导干部的行政决策而言是至关重要的。　　

从地方政府的权责角度考虑，对可持续发展要发挥好引导作用，落实好监管责任。地方领导干部在谋划、实施区域性可持续发展的同时，要切实加强监督和控制工作，规范各类企业和其他组织的生产和消费行为，加大监察执法力度，对那些违反法律和产业政策规定、造成严重环境污染和高能耗、低效率的企业，予以罚款或者责令停产整顿和关闭，以保证良好的可持续发展环境。与此同时，应广泛开展宣传教育，针对不同层次的对象，采取不同方式进行不同内容的教育培训，宣传可持续发展理念，传播可持续发展知识，增强全社会可持续发展意识。　　

各级地方政府，要积极探索建立多元化的生态保护补偿机制，扩大补偿范围，合理提高补偿标准，逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，基本形成符合我国国情的生态保护补偿制度体系。健全生态保护补偿机制，让受益者付费、保护者得到合理补偿，促进保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性，为可持续发展奠定良好基础。　　

改革开放以来，由政府主导的发展模式带来了过去30多年的经济高速增长，但也日益表现出经济与社会、经济与环境两个层面上的冲突。因此，地方领导干部要积极、主动、前瞻性地从关注单纯的经济绩效向关注可持续发展的绩效转变，要努力在利益相关者参与的合作治理上探索新途径、实现新突破，以此推动地方经济社会在可持续发展中健康前行。