弘扬“枫桥经验” 纠纷多元化解法治化浅析

弘扬“枫桥经验” 纠纷多元化解法治化浅析

　　“枫桥经验”既是我国政法综治战线上的一面旗帜，也是具有鲜明中国特色基层社会综合治理的金名片。新时代“枫桥经验”蕴含了丰富的法治元素，与纠纷多元化解机制之间存在着密切的内在联系。中国特色社会主义新时代既是全国人民团结奋斗、民族凝聚力日益增强的时代，也是多元社会矛盾交织叠加、国家治理能力不断面临挑战的时代。实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须直面新时代的多元社会矛盾，坚持以法治化解机制取代人治化解机制。究其着力点，一是加强重点领域的风险评估，完善化解多元社会矛盾的立法机制；二是坚持以人民为中心的政治立场，完善化解多元社会矛盾的执法机制； 三是践行公平正义的价值原则，完善化解多元社会矛盾的司法机制； 四是建设社会主义法治文化，完善化解多元社会矛盾的普法机制。


“枫桥经验”是植根于中国基层社会中专群结合的治理经验。它通过发动群众、依靠群众和服务群众及时预防和化解基层矛盾，提高社会治理水平。中国特色社会主义进入新时代，“枫桥经验”的内涵不断丰富和完善，从基层治理经验发展为依法治理的典型模式，对构建具有中国特色的矛盾纠纷多元化解机制有重要的借鉴和参考意义。


一、新时代“枫桥经验”与矛盾纠纷多元化解机制


（一）“枫桥经验”的时代传承与实践发展 20 世纪 60 年代初，浙江省诸暨市枫桥镇的干部群众在社会主义教育运动中创造了发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决的“枫桥经验”， 取得了良好的社会效果。毛泽东同志于 1963 年 11 月对此作出批示，充分肯定了“枫桥经验”，并提出“要各地仿效，经过试点，推广去做”。


习总书记对坚持和发展“枫桥经验”高度重视，2003 年主政浙江时就不断创新和发展“枫桥经验”，2013 年 10 月 9 日，习总书记为纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50 周年大会又再次专门作出重要指示，强调“枫桥经验”意义重大，是坚持和贯彻党的群众路线的好经验。五十多年来，“枫桥经验”历久弥新，在坚持中不断发展，在变化中不断创新，焕发出强大的生命力。


“枫桥经验”是诞生于特定地域的基层社会治理具体实践。随着中国特色社会主义进入新时代，“枫桥经验”内涵在不断发展与完善，在以下方面出现了新的变化：一是基本理念发生变化，逐渐发展为以人民为中心的工作理念，不局限于维护社会和谐稳定为宗旨；二是转变为一种基层社会治理的新模式，而不仅仅是基层预防化解矛盾的具体做法；三是从群防群治转变为“三治融合”的基层社会治理机制；四是增加了心防的内容，健全了“人防、物防、技防和心防”的社会风险防控体系转变；五是基本方式发展成为了智慧治理；六是目标价值从“社会治安”转变为“大平安”。正是这些变化赋予了“枫桥经验”丰富的时代内涵与时代特征，与中国特色社会主义法治发展和法治中国的推进相一致。由此，新时代“枫桥经验”这一与时俱进的法治概念应运而生。


（二）新时代“枫桥经验”中蕴含的法治元素新时代“枫桥经验”产生于全面依法治国的时代大背景，是在习新时代中国特色社会主义思想的指导下丰富发展和创新的。这蕴藏着许多法治元素，既包括法治思维和法治方式，也包括了一些具体的法制建设。有学者指出，“枫桥经验”虽是来源于具体地方治理的实践，但既有促进新时代中国法治精神和法治原则的创新性价值和实践意义，又有中国特色社会主义法治的社会基因和法治土壤。据此总结为新时代基层治理中的法治模式，是落实习总书记提出的“把‘枫桥经验’坚持好、发展好”要求的应有之义。


1.依法治国要以人民为中心


“枫桥经验”的核心是坚持走群众路线。“坚持矛盾不上交、就地解决”是目标，“发动和依靠群众”是根本途径，一切为了人民，一切依靠人民是灵魂和精髓。毛泽东同志在 1963 年 11 月与公安部负责人谈话时就明确指出做好群众工作能够有效维护社会治安。党的20大明确指出，必须坚持人民主体地位，把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中。新时代“枫桥经验”正是以人民为中心的发展理念，体现了群众路线与法治精神的结合。新时代“枫桥经验”的精髓就在于坚持了马克思主义群众观，如果将群众作为工作对象和工作客体，就违背了其实质，正是由于其解决了“为谁治理、治理为谁”的问题，通过充分发挥人民群众在基层治理中的主体作用，塑造和培育了基层社会治理的内生动力，进而深化了全面依法治国的实践。


2.基层社会治理的法治化


基层社会治理不仅是国家治理的重要方面，也是国家治理的难点。创新是“枫桥经验”的灵魂所在，根据不同时期形式任务的要求，其内涵不断丰富发展和完善。新时代“枫桥经验”蕴涵的法治意识不仅体现为民众对国家法律的遵守，还体现为民 众对村规民约等软法规则的尊崇，促进了群众自治 与国家法治的相互融合。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，其中就明确指出要发挥市民公约、乡规民约、行业规章等社会自治规范在社会治 理中的重要作用。通过这些规范引导基层民众增强法治意识，加强基层民主法治建设，充分发挥法治在基层社会治理中的作用，努力在基层推动实现依法治理。至此，新时代“枫桥经验”实现了从基层预防化解矛盾的具体做法到基层社会依法治理模式的飞跃。


3.良法善治的价值取向


新时代“枫桥经验”是共建共治共享“大平安”的新经验。新时代的平安建设要求疏导社会情绪、化解矛盾纠纷，管控社会风险，扩展了“枫桥经验”的社会效应。进入新时代，社会主要矛盾发生重大转变，人民群众对平安和谐的要求也从安全感提升为幸福感，构建社会充满活力、和谐有序、人民群众的获得感、幸福感和安全感得到保障的共建共治共享的大平安格局是新时代“枫桥经验”的价值追求。这也契合了党的20大提出中国特色社会主义法治是良法善治的价值取向。


（三）新时代“枫桥经验”与多元化解纠纷机制的内在联系


“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决问题”是“枫桥经验”的突出特点，组织广大干部群众深入基层开展矛盾纠纷的排查化解工作，让人民群众充分参与矛盾纠纷预防化解的全过程，这体现了“枫桥经验”在源头上和根本上预防化解矛盾。


新时代“枫桥经验”作为基层社会治理经验的典范，多元主体参与机制具有很强的制度优越性。新时代“枫桥经验”为多元化解矛盾纠纷机制提供了丰富的实践素材，通过整合化解矛盾的社会资源，构建多元参与、相互强化、合作治理的解纷机制，形成一套完整的社会矛盾纠纷解决体系。从内 涵丰富、理念先进、生命力强大的新时代“枫桥经验”中汲取营养和力量，对矛盾纠纷多元化解机制的构建和完善大有裨益。这也是习总书记强调开展一切工作必须具备的底气和勇气，是“四个自信”的具体体现。


二、加强重点领域的风险评估，完善多元化解社会矛盾的立法机制


社会矛盾的本质是人际关系的冲突，而法的本质则是人际关系的规范与调整。因此，社会矛盾的形成与既有法律规定的内容紧密相关，科学立法是以法治机制化解多元社会矛盾的首要环节。党的20大报告指出:“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”在新时代的社会主义建设“五位一体”总体布局中，多元社会矛盾的发生集中于经济领域和社会领域。因此，从化解社会矛盾、维护稳定局面的目标来看，目前应重点针对公共服务保障问题完善立法机制。


要重点针对公共服务保障问题，完善化解民生领域社会矛盾的立法机制。党的20大报告强调，“民生领域还有不少短板”，“在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”。这些短板和难题，恰是多元社会矛盾发生的集中地，因此构成社会建设领域立法工作的针对对象。完善化解民生领域社会矛盾的立法机制，应围绕重点、有的放矢，在源头上保障发展成果共享与社会和谐稳定。一是以全面建成小康社会指标达成为契机，抓紧在国家层面实现居民基本 养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保障的法律化，防止地区性“打折扣”现象、缩小发达地区与落后地区的差距。二是针对全国范围内都很突出的失业、失地、失房问题进行专项研究，在充分掌握民情民意的基础上科学、民主立法，遏制由“三失”现象引发的暴力事件和刑事案件增多的趋势。三是对目前存在的各种不合理的行业规定进行立法规范，从而减少和化解群众在医疗、择校、从业等领域遭遇霸王条款或“奇葩协议”引起的冲突。


三、坚持以人民为中心的政治立场，完善化解多元社会矛盾的执法机制


法律的生命力在于实施。而执法主体及其活动必然以某种特定的政治立场为前提。“坚持以人民为中心……坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”党的20大报告这一重要论述，为完善化解多元社会矛盾的执法机制提供了政治立场的基本遵循。


要科学民主开展行政决策，在源头上避免和减少社会矛盾的发生。行政机关是实施法律法规的重要主体。党的20大报告指出:“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。”完善化解多元社会矛盾的执法机制，首先要坚持以人民为中心的政治立场，科学民主开展行政决策。一是畅通群众诉求表达渠道，为执法活动奠定充分的民意基础。2012年，江苏启东排污决策引发严重暴力冲突等事件说明，一些行政机关罔顾民意，甚至刻意压制群众呼声而武断决策，是造成党群关系紧张、政府声誉受损的重要原因。提高行政决策科学化民主化水平，需要开展一系列密切沟通群众与行政机关信息传递的工作，如推行城乡社区网格化管理，在综治工作室、 工作站、 综治中心搭建群众意见建议表达平台； 落实领导干部接访制度，组织开展下访、巡访、约访、暗访活动；发挥电话、微信、微博等各种自媒体在传播群众诉求中的及时性功能等等。二是在充分收集民情民意的基础上， 通过严密的论证程序、公开的听证程序、谨慎的试验程序、及时的反馈程序和务实的修正程序等进行行政决策，最大限度地在源头上避免和建设社会矛盾的发生。按照党的十八届四中全会关于提升行政决策科学化民主化水平的要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等作为法定环节，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。


四、践行公平正义的价值原则，完善化解多元社会矛盾的司法机制


司法公正是社会公平正义的最后一道防线。党的20大报告指出，要“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。有效化解新时代的多元社会矛盾，必须与科学立法机制、严格执法机制紧密衔接，完善公正司法的矛盾化解机制。完善这一机制，前提性任务是排除行政机关越权干扰，保障司法机关依法独立行使审判权检察权。为此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把司法机关依法独立行使职权作为明确规定。保障司法机关依法独立行使审判权检察权，一是要坚决清除一些党政机关领导干部通过“写条子”“打招呼”等明示暗示手段干预司法公正的现象，对干预司法现象实施记录、通报、责任追究、群众监督、舆论监督等制约措施； 二是要针对行政诉讼理顺司法关系，健全行政机关依法出庭应诉的制度，并保障行政机关尊重和执行法院生效裁判，从而消除群众对“官官相护”灰色文化的恐惧疑虑； 三是要建立健全司法机关履行法治职责的保护机制，防止法官、检察官因为拒绝执行党政机关领导干部意志而遭受不公正待遇现象的发生。开展司法机关人财物管理体制改革、审判权与执行权相分离改革等，从而为其独立行使职权奠定必要前提。


在此基础上，保障公平、高效、廉洁司法，为多元社会矛盾化解构筑正义的终极屏障。习同志曾指出，“司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线”。2017年6 月23 日，山东省高级人民法院对 “聊城于欢案”二审判决，认定于欢属防卫过当，构成故意伤害罪，判处于欢有期徒刑5 年。判处做出后，得到广大群众和社会舆论的普遍认可，这一案例可以视为通过公平高效廉洁司法而化解社会矛盾、维护公平正义的新近范例。为多元社会矛盾化解构筑司法屏障，首先，要求司法公平。以事实为依据、以法律为准绳开展司法活动； 推进司法公开，广泛接受群众和媒体监督防止暗箱操作行为（例如，在上述于欢案二审过程中，山东省高级人民法院就采取了微博直播的方式通报庭审相关信息）。其次，要求司法高效。超时羁押、超时讯问、久拖不决等低效违规司法行为，以及判决执行难、当事人“赢了官司输了钱”等消极现象的存在不但损害了司法威严，而且容易引发更加严重的社会矛盾。因此，司法公正要遵守法定时限，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。在刑事案件中，则要紧密追踪技术进步努力侦破悬案，从而对不法分子施以“法网恢恢，疏而不漏”的震慑。


五、建设社会主义法治文化，完善化解多元社会矛盾的普法机制


古希腊思想家亚里士多德曾提出“法治=良法+守法”的著名公式，而启蒙思想家卢梭则进一步提出“真正的法律不是刻在铜表上，而是刻在人心中”的著名命题。尽管二者处于古代和近代社会，但其思想中却包含现代法治建设的普遍性规律。党的20大报告指出:“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。” 完善新时代化解我国多元社会矛盾的普法机制，必须以促进全民自觉学法、懂法、信法、用法、守法为 落脚点，营造以法律手段解决各种矛盾冲突的社会氛围。2018年1月5日，罗某阻拦G1747次列车合肥站发车事件引起网络的热议。当时，罗某因其丈夫尚未上车便强行扒阻车门，导致列车晚点。合肥铁路公安认定罗某的行为涉嫌“非法拦截列车、阻断铁路运输”，违法了《铁路安全管理条例》第77条规定，公安机关依法对其做出处理（当然，在事后的网络舆论中，也有关于高铁准点发车规定与乘客在特殊情况下发出紧急请求之间关系的讨论，此属上文分析的立法和 执法问题） 。综合来看，这起矛盾冲突事件（又如，2016年北京八达岭野生动物公园游客赵某擅自下车，导致被东北虎袭击致死事件引发的法律纠纷），主要是暴露了我国部分公民法治观念淡薄、生活中惯于任意行事的客观现象。新时代的法治中国建设迫切要求加大全民普法力度。就着力点来看，一是从家庭教育、学校教育、社区宣传、党团活动、企事业单位文化建设、文艺创作表演等方面入手，广泛传播社会主义法治信仰、法治思维，塑造广大群众的法治习惯、法治行为，营造全民守法的精神氛围；二是针对妇女、儿童、学生、劳动密集型企业职工、高危行业从业人员等具体群体，有针对性地给予相关部门法的宣传普及。按照党的20大报告“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”的要求，特别给予相对弱势人群以法律帮助，引导其理性看待生活困难，防止极端行为的发生； 三是充分利用公共舆论平台、网络媒体的高效传播效应，对公民违法行为（法定不宜公开的除外）进行客观的陈述和负面的评价，从而惩前毖后、警示其他公民消除侥幸心理。例如，近年来，我国城市公路两侧大屏幕滚动播出交通违法当事人行为信息（ 酒驾、逆行、超载等）、闹市区大屏幕滚动播出商业失信当事人行为信息（ 俗称“老赖”） 的宣传措施，发挥了直观而深刻的普法作用。


完善化解多元社会矛盾的普法机制，还要强化“关键少数”的法治信仰，树立各级领导干部率先垂范依法办事的行为导向。党的20大报告指出:“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”


“社会是在矛盾运动中前进的，有矛盾就会有斗争”。面对新时代，我国客观存在的多元社会矛盾，需从立法、执法、司法、普法各个环节着手建构完善法治化解机制，新时代“枫桥经验”为多元化解矛盾纠纷机制提供了丰富的实践素材，特别是化解矛盾冲突的多元主体参与机制具有很强的制度优越性。未来应进一步整合化解矛盾的社会资源，强化多元参与、合作治理，通过立法保障和司法的引领，构建一套完整的具有中国特色的社会矛盾纠纷解决体系。这不仅是推进新时代社会治理现代化与法治化的路径选择，也是贯彻推进全面依法治国，实现法治国家、法治政府和法治社会的一体建设的应有之义。






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