【经验】新版公文格式中为何取消主题词
从20世纪80年代始，我国党政等系统陆续推行在公文上标主题词的做法，但2012年4月16日由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》与2012年6月29日由国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《党政机关公文格式》，都在关于公文格式的规定中取消了主题词项目。
1. 主题词项目在公文格式中从设立到取消的过程
据刘文森发表在《中国档案》2010年第6期的《以“关键词”取代“主题词”检索公文信息之我见》一文披露，“在中央文件上试标主题词始于1985年，在政府办公厅系统较大范围内试标公文主题词始于1987年”。[1]之所以如此，国务院办公厅秘书局1997年12月20日发布的《国务院公文主题词表》的“使用说明”中说得明白，是为“适应办公现代化的要求，便于计算机检索和管理公文”。但是，虽然前引刘文森的该文说1984年中共中央办公厅秘书局就编印了一个供机关内部使用的“高层次主题词表”，国务院办公厅秘书局则于更早的1981年就编印了在办公厅内部使用的《国务院公文主题词表》，并在1984年对该表进行了修订，[1]然而在国务院办公厅1987年2月18日发布的《国家行政机关公文处理办法》中，关于公文格式的组成项目没有正式列入主题词内容。在原国家技术监督局1988年9月5日发布的《国家机关公文格式》中，主题词项目也只是作为选择性项目列入规定内容。1989年1月11日，国务院办公厅秘书局正式发布1988年12月修订版的《国务院公文主题词表》供全国各行政单位试用。1989年4月25日，中共中央办公厅发布的《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》，正式将主题词列入党的机关公文格式的组成项目中。此后的1993年11月21日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》，正式将主题词列入行政机关公文格式的组成项目中。1996年5月3日中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》，维持了1989年主题词作为党的机关公文格式组成项目的规定。1999年12月27日原国家质量技术监督局发布的《国家行政机关公文格式》，和2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》，维持了1993年主题词作为行政机关公文格式组成项目的规定。1998年2月6日，全国人大常委会办公厅发布的《人大机关公文处理办法(试行)》，将主题词列入人大机关公文格式的组成项目中，2000年11月15日全国人大常委会办公厅发布的《人大机关公文处理办法》，维持了这一规定。1992年3月30日中央军委办公厅发布的《中国人民解放军机关公文处理条例》，将主题词列入军队机关公文格式的组成项目中，2005年10月2日中央军委发布的《中国人民解放军机关公文处理条例》，和同日由解放军总装备部发布的《军队机关公文格式》，继承了这一规定。2012年4月16日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》，鉴于在公文格式中设立主题词项目的实践效果欠佳，未将主题词项目列入党政机关公文格式组成中，2012年6月29日由国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《党政机关公文格式》，做了相同的处理。自此至今，人大机关和军队机关公文虽然有关主管机关尚未正式规定在其系统的公文格式中取消主题词项目，但实际现已不再要求标注。
2. 部分研究者对主题词作为公文格式项目存在问题的批评
在国家有关部门将主题词作为公文格式组成项目规定实施期间，全国总体上公开反对的声音不多。笔者曾以“公文主题词”为主题词在中国知网检索，发现该网共收录90多篇专门研究公文主题词的文章，其中绝大部分属于如何贯彻当时规定，标注好公文主题词方面的研究内容。但是，也有部分文章对主题词作为公文格式组成项目存在问题进行批评。笔者在知网上看到的最早专门研究主题词的文章是王申西发表在《档案学通讯》1988年第4期的《公文主题词写作方法初探》一文。该文主要探讨如何准确标注公文主题词问题，但也提出了“每份公文上的主题词，一般来说，即应是文件级条目著录时的主题词”的要求。[2]即他认为，公文主题词应与档案主题词衔接、融合。之后，陆续有文章发表批评主题词作为公文格式组成项目存在的问题。如段果云发表在《四川档案》1998年第6期上的《编制统一的国家公文主题词表势在必行》一文，对当时党政军等系统各自编制使用公文主题词表的做法进行批评，认为其“不仅给标引增加了难度，而且为计算机处理带来了不便”。提出应“编制国家统一主题词表”，并要求“公文主题词表应与档案主题词表具有相通的共性”。[3]宋宁华发表在《中国档案》2000年第8期的文章《公文与档案主题词标引问题》，同样批评公文主题词表编制使用各自为政问题，认为其“造成标引的不统一、不准确、不规范”，并提出公文主题词编制管理由文书部门承担改为档案部门负责的意见。[4]周铭发表在《档案管理》2001年第5期的《公文与档案主题标引制度改革》一文，从公文与档案关系的角度，否定当时的文书部门与档案部门各自编制使用主题词的做法，认为其“导致公文主题标引的成果不能为档案部门直接运用，档案部门不得不将极其有限的人力、物力投入到大量重复性劳动之中”。他建议编制统一的公文与档案主题词表，并提出与前述宋宁华相同的词表管理由档案部门负责的意见。[5]吴修芹在《四川档案》2006年第6期发表的《对公文主题词标引改革的几点思考》一文，从便利公文检索的角度，批评当时规定的公文主题词标引结构，认为“类别词”只是主题词的分类范围，其外延太广，与公文的主题内容没有太大关系，没有独立的检索意义。相反，它会扩大公文的检索范围，增加公文的检索困难，所以应取消。认为“文种词”只是表明公文的特性与使用范围，与公文的主题内容也没有直接关联，“它的外延范围如同类别词一样，也是太广，没有独立的检索意义”。所以，也应取消。为了便利公文检索，该文建议增加标引“类属词”的数量与深度，改变现行“浅标引”的做法。[6]而他发表在《山西档案》2007年第3期的《信息化环境下公文主题词标引的改革》一文，则从信息检索技术发展的角度，认为“利用在公文内容中出现的关键词进行检索，其查准、查全率相当高，这就大大弱化了公文主题词作为公文档案重要检索途径的重要性”。并且认为从内容角度考虑，“公文主题词与公文标题具有重复性”，“公文主题词的标引不仅给公文处理人员增加了客观的无价值的劳动，也影响工作效率”。所以，他建议“彻底取消公文主题词的标引”。[7]
3. 主题词在公文格式中从设立到取消反思
自2012年4月16日中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》明确公文格式中不设主题词项目后，国内很少有人再发文专门研究公文主题词问题。对于它的被取消，有人私下口头表示，应该如此。有人用“没意思”来表达态度。我的理解，有人说的“没意思”，核心意思是说公文标主题词没用。那既然公文标主题词没用，何以从1985年起中央文件就试标主题词，后有关公文格式文件规定公文必须标主题词，直到2012年被取消，历时近30年?难道中央有关部门2012年以前的该方面规定全是错的?前文提到的刘文森《以“关键词”取代“主题词”检索公文信息之我见》一文，认为公文主题词曾起过完善公文检索手段，加快公文运转和公文内容传达速度，为建立电子计算机储存检索文件提供科学途径和加快档案著录工作进度等方面的作用。但由于原标注主题词没有实现预想的便捷检索公文的效用和现在“关键词”检索技术可更好地实现公文检索效果，所以主题词项目不应继续在公文格式中设置。[8]参与制定《党政机关公文格式》国家标准的徐成华等在其所著的《GB/T9704-2012<党政机关公文格式>国家标准应用指南》一书中，表达了与上引刘文森文章大体相似的观点。他们也肯定公文格式标注主题词曾有作用，“通过标引主题词，为计算机检索和管理公文提供了方便”。但之所以取消主题词项目，“一是主题词主要用在公文的归档管理和查询检索再利用等环节，公文办理过程中不需要主题词。在公文起草时标注主题词增加了公文制作人员的工作量。二是主题词标引存在固有的局限性。由于个人的理解和认识差异，对同一个公文，人工标引的主题词可能存在很大差异。三是信息检索和全文检索技术已经得到快速发展，现在已经出现了自动标引技术，即便在纸质公文中不标引主题词，在将公文数字化后，信息系统也可以自动标引关键词，同样实现对公文的信息化管理和高效便捷利用”。[9]依照他们的理解，当初公文格式中设置主题词项目是对的，且发挥过良好作用，主要由于信息检索技术的发展，标注主题词不再适宜。也就是说，当初公文格式中设置主题词项目是适应用计算机管理公文的形势，现在从公文格式中取消主题词项目是适应信息检索技术发展的新形势，这种设立与取消是历史和技术的一种发展。笔者一定程度上认可刘文森、徐成华等人在这一问题上的观点，但总体认识与他们有差异。笔者认为，公文格式中设立主题词项目的动机是对的，但设立和实施过程存在较多问题，使原本可能获得较好效果的一个举措，变成没有产生多少实质良性效益的一个举措，结果导致被取消的命运。具体来说，公文格式中设立和实施主题词项目过程中主要存在三大问题。
一是研究论证不足。正像前文所引徐成华等人书中所言，“主题词主要用在公文的归档管理和查询检索再利用等环节，公文办理过程中不需要主题词”。公文标注主题词是为实现文档一体化管理，所以公文的主题词应为档案的管理与利用服务，应与档案主题词一致。可事实是公文处理部门与档案部门分别制定自己的主题词表，双方的主题词表系统不一致，结果使公文主题词不能在管理档案与利用时直接使用，使公文主题词标注成为基本无实质价值的劳动。不仅公文主题词表与档案主题词表不一致，而且不同系统的公文主题词表也不一致，造成不同系统的相同主题公文可能标注主题词也不一致。而我国的档案管理体制是集中统一，若一个地方不同系统的档案数字化集中到一个数据库内，因不同系统相同主题公文可能标注主题词不一致，造成在一个数据库无法按统一分类方法进行公文主题检索。就算是不集中管理档案，甲系统单位公文发送到乙系统单位，由于双方标注主题词的词表依据不一致，也使甲系统单位的公文进入乙系统单位的公文数据库后，可能无法按乙系统的主题分类方法找到甲系统单位的公文。另外，由于不同系统的公文主题词表不一致，若分属不同系统的单位联合行文，可能出现不知该按何系统主题词表选词标注问题。如“地震”主题方面的公文，国务院公文主题词表在“科技”类别词下，只有一个类属词“地震”，而中国共产党公文主题词表内有“地震”类别词，其下类属词有地震带、地震工作、地震预报、地震前兆、地震烈度、地震区域、震害等多个，若需党政联合发地震主题的文件，主题词选标将不好确定。
二是实施价值追踪调查不够。我国各系统的主题词表大都经过多次修订，以国务院公文主题词表为例，就先后有1988年版、1994年版、1997年版等修订版本。这些修订，无疑都是在对使用情况的追踪调查基础上进行的。但是，这些修订都没有实质上注意它们在档案管理与利用中的发挥效益情况，结果使历次修订在表面上看来都比此前词表更合理完善，并且便利选词使用。然而，其与档案主题词表的脱节并没有根本改变，因而其在档案管理与利用中无实质价值的状况也没有根本改变，最终决定了公文标注主题词被认定无用的结论，导致被取消的结果。
三是推行措施不力。给公文选标主题词是一种专业性较强的工作，只有熟悉主题词表并掌握选标方法的人才能胜任这一工作。从国家有关部门要求公文标注主题词开始，虽然从中央到地方各级党政办公部门等举办过一些培训活动，但总体来说，培训的次数较少，培训力度不够。特别是各单位的文书工作人员流动性较大，一些原在文书工作岗位受过公文主题词标注培训的人离开后，顶替其岗位的人并未及时或根本未接受该方面的培训。而因工作需要公文是不断制发的，这就使未受该方面培训未掌握该工作方法的人所做的该工作质量难有保证。同时，对公文标注主题词不当的现象，很少有部门去经常或者定期地检查、纠正，结果使错标的现象经常并到处出现，使公文标注主题词的正面价值消失。
我们知道，任何一个政策或举措的颁布实施并取得好效果，都必须是颁布前对方案充分科学论证，颁布后认真追踪调查实施效果，并做必要的方案修正，同时以得力的措施保证方案的施行。而公文标注主题词规定的实施在这三个方面都存在较大问题，结果使原本动机好的一个举措，因未产生较好效果而被取消，这一教训值得以后制定其他政策、规定时借鉴。
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